Экономика // Тема дня

​За что платить учителю?

Часть 2. Лучшая в мире советская школа

​За что платить учителю?

«Итак, вы нижайшие из низших. Нет никого презреннее вас, кроме мутантов, а они вообще не люди. Вопросы есть?»

Роберт Шекли, «Эволюция статуса»


Первая часть нашего разговора завершилась на высокой ноте «оборванного аккорда» – на несостоявшейся образовательной реформе графа Игнатьева. Что для нас является наиболее важным выводом из этого краткого экскурса в историю?

Оплата труда учителя в России до 1917 года была основана на отношении к его статусу, на поддержании его уровня жизни, а не на расчетах «нагрузки», «результативности». И, безусловно, поощрении стажа.

Школьные учителя должны иметь высокую зарплату просто по факту своей социальной роли – и для общества, и для государства.

Политическая революция 1917 года привнесла в социальную, экономическую и культурную практику принципиально новые приоритеты. Прослеживать судьбу учительства (и эволюцию формирования его заработной платы) в годы военного коммунизма, НЭПа, первых пятилеток и Великой Отечественной войны – исключительно увлекательное, но для наших целей непродуктивное занятие: утонем в частностях и подробностях. Логичнее продолжить разговор с того момента, когда страна обрела долгожданную стабильность, когда партия сообщила народу, что социализм построен не только полностью, но и окончательно и «нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме». Сегодня многие считают, что именно в это время советская школа стала лучшей в мире (якобы даже американский президент Джон Кеннеди признал это!).

Какая была зарплата у советского учителя и как она начислялась?

Я хорошо знаю ситуацию 70-х годов. Наша семья жила в небольшом селе под Днепропетровском и была в полном смысле слова учительской: папа – школьный директор, мама – учительница русского языка, и я – их сын, молодой учитель-физик. Система была несложная: нагрузка, стаж, коэффициенты, надбавки. Помню, как папа вечерами распределял нагрузку, рассчитывая зарплату каждого учителя так, чтобы не было обиженных. А еще он очень хотел удержать молодых, что было непросто.

Но начать я все-таки хочу с чуть более раннего периода, с середины 60-х: по-моему, именно это время – самое интересное для нашего исследования, потому что к тому моменту нищета учителей стала настолько вопиющей, что партия и правительство решили посочувствовать советскому учителю и задумались над повышением его зарплаты. Далее анализируем по работе И.А. Курганова «Женщины и коммунизм».

Знаковая история с заработной платой учителей случилась в 1964 году, при Хрущеве. И.А. Курганов пишет: «…в 1964 году обнаружилось “брожение умов”: женская молодежь шла в педагогические учебные заведения только в том случае, если не могла устроиться в другие учебные заведения. Окончившие педагогические учебные заведения стремились устроиться не на педагогическую, а на какую-нибудь другую работу. Работавшие учительницы стали переходить в другие отрасли народного хозяйства, где условия труда лучше. Школы оставались без учителей. Правительство вынуждено было сделать некоторое повышение заработной платы низкооплачиваемых работников, особенно заметное в области просвещения».

И вот 13 июля 1964 года состоялось заседание Верховного Совета, на котором Никита Хрущёв привел повышенные ставки учителей.

Учитель с высшим образованием и стажем:

Получает /Будет в месяц получать с 1965 г.

до 5 лет 52–71 руб. / 80 руб.

От 5 до 10 лет 57 руб. / 76 руб. 90 коп.

от 10 до 25 лет 63 руб. / 85 руб.

Повышение, как видим, существенное, и Н.Хрущев заявил:

«Трудящиеся всего мира еще и еще раз убеждаются, что только социализм раскрывает перед человеком труда необъятные возможности для повышения его культуры, роста благосостояния».

Два важных замечания: первое – система была такова, что правительство могло изменить зарплату всех учителей страны одновременно.

Второе: ставка – это 18 часов уроков. И два ключевых фактора – стаж и нагрузка определяли зарплату, плюс еще были разные надбавки. И все эти надбавки устанавливались правительством, централизованно.

Вывод: если правительство и общество намерены установить единый уровень заработной платы всех учителей, это возможно сделать только централизованно. При нынешнем устройстве системы (у школы – полномочия установить систему оплаты труда, учредитель – муниципалитет, средства – из региона, требования – из федерального центра) уровень зарплат неизбежно будет разным не только по регионам, но и по муниципалитетам и школам. И единой системы оплаты – не будет. И с этим нужно смириться, если мы не возвращаем централизованное управление системой школьного образования. Со всеми «прелестями».

Постсоветская зарплата учителей

Что же изменилось после 1991 года?

Была введена Единая тарифная сеткаоплата труда по уровню квалификации.

Единая тарифная сетка РФ – система разрядов, служащая для определения правильных соотношений между оплатой труда и квалификационным уровнем работы работников бюджетной сферы. ЕТС содержит в себе 18 разрядов и, таким образом, делит все виды работ, выполняемых в организациях, на 18 «видов», зависящих от сложности и квалификации. Проще говоря, это система оплаты «по квалификации». Но дьявол в деталях: если у вас нет точной и объективной системы оценки уровня квалификации учителя – такая система работает в сторону занижения его заработной платы.

Кстати говоря, объективной и прозрачной, простой и понятной системы оценки учительской квалификации нет до сих пор. Я думаю, и не будет.

Любопытно, как именно создавались размеры окладов по тарифам: «Разработка системы оплаты труда в настоящее время происходит с использованием специальных опросов экспертов, то есть, по сути, социологическими методами. В отдельной организации в качестве экспертов обычно выступает руководящий состав организации».

Это признание делает Ф.Н. Ильясов в работе «Тарифная сетка, система грейдов на основе закона Вебера».

Т.е. по интервью экспертов, а на самом деле руководителей организаций, установили размеры окладов по тарифам. А тарифы – по необъективной (на мой взгляд) системе оценки квалификации.

Ну ладно, хоть какая-то видимость методологии.

В середине 2000-х правительство посчитало, что в системе ЕТС начисление заработной платы на основе определения квалификационного уровня работников является неэффективным.

Аргументами было, во-первых, то, что рассчитанный посредством экспертных интервью с руководителями организаций и закреплённый в ЕТС уровень оплаты труда работников оказался чрезвычайно низким.

Т.е. фактически установлено, что при некорректной (несправедливой) системе установления тарифов и необъективной процедуре квалификаций уровень зарплаты будет снижаться.

Это важнейший тезис образовательной политики: уровень зарплаты снижается, если тарифы, оклады, ученико-часы и другие экономические нормативы установлены некорректно, а процедуры оценки квалификации (и результативности) необъективны.

Т.е. объем ассигнований может увеличиваться, а зарплата – снижаться. Не говоря уже об удовлетворенности учителей.

Во-вторых: оплата по уровню квалификации (к тому же установленному необъективно) не улучшает качество образования, не стимулирует учителей на более качественный труд. И еще важный момент: ЕТС не стимулировала учителей на дополнительную нагрузку, на рационализацию образовательной деятельности.

(Обратное оказалось верным: введение «сдельщины» спровоцировало гигантский скачок нагрузки учителей – а это уже прямая связь с качеством.)

Была предложена новая система оплаты труда (далее цитирую по докладу специалистов Высшей школы экономики 2012 года):

«Согласно нормативно-правовому обеспечению НСОТ, школам предоставлена возможность самостоятельного определения параметров этой системы – критериев начисления надбавок учителям и размера этих надбавок. Рекомендовано учитывать мнение родителей учеников, представителей региональных властей.

Как отмечают разработчики, НСОТ нацелена на экономическое стимулирование роста профессионализма, продуктивности и качества педагогического труда, развитие инновационных методик преподавания в школе посредством:

  • изменения контингента преподавателей – привлечения в школу новых, активных, компетентных людей, заинтересованных в работе учителями;
  • обеспечения механизма оплаты труда и поощрения активных и перспективных учителей;
  • создания экономических стимулов для рационализации преподавания, повышения качества работы учителей».

В работе приведен подробный анализ международных аналогов этой системы, которая в англоязычной литературе носит название performance pay, что можно перевести как «оплата по достижениям». В частности, приводятся критические аргументы зарубежных экспертов:

«1. Сложно подобрать критерии стимулирования учителей, так как ключевые результаты образовательного процесса нельзя однозначно сформулировать. 2. Денежные бонусы, выплачиваемые в соответствии с определенными критериями, не могут что-либо изменить в работе учителей и стимулировать их к улучшению качества и результативности работы.

Этот аргумент приводится обычно в контексте работ об особенностях мотивации учителей и профессии учителя (см., например, Firestone, Pennell, 1993; Rosenholtz, Simpson, 1990; Reyes, 1990), где подчеркивается значимость «неденежных» мотивов следования профессиональным нормам, а не разработанным администрацией критериям эффективности.

  1. Вместо положительных изменений качества и результативности работы оплата по результатам может приводить к разного рода «мошенничеству» учителей («натаскиванию» учеников на тесты, завышению оценок, переключению внимания на измеряемые аспекты деятельности и игнорированию не менее важных, но не учитываемых в оценивании видов деятельности и др.). Основаниями такой критики могут служить результаты работ, посвященных изучению реакции учителей на увеличение подотчетности (Jacob, 2002).
  2. Оплата по результатам может способствовать появлению конкуренции между учителями в ущерб их совместной работе и усилению иерархических отношений между администрацией школы и учителями, что также может негативно сказаться на работе школы в целом (критика основана на итогах изучения последствий оплаты по результатам в фирмах, см. Chamberlin et al, 2002).

В действительности к началу 2012 года и до сего момента в стране применяется три системы оплаты труда учителей, которые известный экономист образования Наталья Типенко характеризует так:

«В основе первой – ученико-час, то есть стоимость одного часа работы учителя с одним учеником. Она умножается на количество часов и число детей, а затем на различные повышающие коэффициенты, например, за сложность и приоритетность предмета.

Вторая модель предполагает, что в основе зарплаты лежит базовый оклад – минимальный гарантированный размер оплаты труда работника образования. Он может зависеть от прожиточного минимума в регионе или от минимального размера оплаты труда. Базовый оклад также умножается на повышающие коэффициенты.

Третья модель ближе всего к отмененной единой тарифной системе. Она предполагает деление учителей на профессионально-квалификационные группы в зависимости от образования, квалификации и занимаемой должности.

Иногда выделяют модель "все включено", которая нормирует весь рабочий день учителя: например, 18 часов в неделю аудиторной нагрузки и 18 – не аудиторной, причем последняя должна быть расписана по часам. Но, на мой взгляд, регионы только приступают к ее реализации, она не оформлена законодательно».

В статье «Заработная плата учителей: ожидания и достигнутые результаты» Т. Л. Клячко, Г. С. Токарева приводят результаты исследований на этому вопросу: «…между качеством преподавательского состава и уровнем заработной платы учителей нет тесной связи, и простое повышение зарплат или увеличение общих расходов школ вряд ли может привести к улучшению образовательных результатов учащихся [Hanushek, 2008]».

Там же: «С другой стороны, данные PISA свидетельствуют о том, что заработная плата учительства и размеры класса (число учащихся в расчете на одного учителя) все-таки оказывают определенное влияние на результаты образования. При этом существует предел, после которого рост инвестиций не гарантирует повышения образовательных достижений [Dolton, Marcenaro–Gutierrez, Still, 2014]».

Татьяна Клячко и ее коллеги проанализировали не только изменения в зарплате учителей:

«В среднем по Российской Федерации заработная плата учителей с I квартала 2013 г. по I квартал 2017 г. выросла на 5891 руб., или на 21,5%».

Но и влияние на качество и удовлетворенность учителей этим повышением:

«Как показывает Мониторинг эффективности школы, удовлетворенность учителей размером их заработной платы в последний год резко снизилась.

Если в 2014 г. зарплата “полностью устраивала” и “скорее устраивала” 46,8% респондентов, и это почти половина опрошенных, то в 2016 г. доля ответивших таким образом снизилась до 34,7%, т.е. составила чуть больше трети от общего числа учителей-респондентов. Напротив, доля негативных ответов выросла с 53,2% в 2014 г. до 65,3% в 2016 г.».

Результаты исследований показывают не только отсутствие связи между ростом зарплаты учителя и улучшением качества образования, но и фиксируют поразительный социальный парадокс: увеличение средней величины зарплаты вызвало негативную реакцию учителей!

Наталья Типенко высказывается более категорично: «Я считаю, что рост зарплаты не приводит к повышению качества работы учителей. Им не повышали зарплату много лет, не было индексации, и сейчас они справедливо полагают, что им просто вернули долги».

Я считаю, что сегодняшняя неэффективность системы оплаты performance pay связана прежде всего с тем, что не проведена работа по формированию объективной и прозрачной системы оценки результативности труда учителя. Это сложная и деликатная сфера, в ней нет места кампанейщине, а случилась именно кампанейщина – после майского указа 2012 г. началась гонка за средней по региону, и в этой гонке величина зарплаты учителя стала не предметом оценки его результативности, а предметом отчетности начальства перед вышестоящими руководителями. И оказалось, что самой этой средней величины нет ни у кого: напротив, у значительного числа учителей зарплата стала ниже, а у кого-то даже гораздо ниже, чем средняя.

При этом хорошо зарабатывающие, а таких много, например в Москве, своего удовлетворения не высказывают. А обиженные кричат во все горло! Ну, а как бы вы на их месте себя вели?

Либо необходимо признать, что все инструменты оценки результативности учительской деятельности некорректны в силу специфики преподавания, и вернуться к тезису о том, что школьные учителя должны иметь высокую зарплату просто по факту своей социальной роли – и для общества, и для государства.

Варианты профессионалов и игры дилетантов

Известный специалист по экономике образования Наталья Шадрина отмечает,что сегодня в стране «высокая дифференциация зарплат между регионами и внутри регионов, разная динамика роста зарплат, разная нагрузка учителя, разные методики расчета оплаты труда педагога, объективное отставание зарплат педагогов от экономики регионов в целом».

Грубо говоря – полный хаос.

И решение разбивается на две части: что можно сделать и как это сделать.

Что делать – есть два варианта: популистское и вынужденное.

…В августе 2016 года министром образования и науки стала Ольга Васильева. В сентябре того же года на III Всероссийском съезде учителей в Чебоксарах она заявила: «Уже готовится нормативная база, что зарплата будет состоять на 70% из базовой части и на 30% из стимулирующих выплат, это будет касаться всех образовательных организаций. Это уже решённый вопрос».

Три года спустя, 24 июня 2019 года, уже в качестве министра просвещения на парламентских слушаниях в Госдуме Ольга Васильева вновь заявила о намерении довести соотношение 70 на 30, ссылаясь на решение правительства, а четыре дня спустя на всероссийском совещании региональных министров еще раз подтвердила: «Должен быть раз и навсегда закреплен в школе справедливый и понятный механизм, который позволяет нашим коллегам чувствовать себя достойно в материальном плане».

Иными словами, за три года сдвинуть этот вопрос министерству не удалось. Смею предречь: и не удастся.

Дилетантское решение крутится вокруг пресловутого фейка «70 на 30» в разных вариациях. То зарплата учителя должна состоять из 70% базового оклада и 30 – стимулирующих выплат. То базовый оклад или базовая ставка (18 часов в неделю) для российского учителя должна быть на уровне 70% от средней заработной платы по региону…

Почему «70 на 30» – фейк, подробно проанализировал Игорь Реморенко, ректор Московского городского университета, член Совета по образованию при президенте РФ. Его материал так и называется «Почему зарплата никогда не будет 70 на 30».

Есть еще вариант: средняя зарплата учителя (не педагога, а учителя) должна стремиться к 150% от средней зарплаты по региону.Эту линию продвигают депутаты в рекомендациях по следам тех же слушаний.

Но любые соотношения – это результат распределения фонда оплаты труда. А его еще нужно сформировать, нужно найти деньги на его наполнение. С этим у нас огромные проблемы, об этом читайте здесь.

При этом многие дилетанты из числа чиновников верят в то, что структура фонда оплаты труда автоматически (каким-то чудесным образом) превратится в структуру заработной платы каждого учителя. Ну, вера, как известно, не требует аргументов. Как и аналитики. Более того: увеличение самого фонда оплаты труда и рост зарплаты каждого учителя как раз зависит от того, как этот фонд распределяется, т.е. от самой системы оплаты, а ее-то как раз и нет.

Что касается вариантов системы оплаты труда, в результате которой у учителя будет достойная зарплата, то они такие. Почти все специалисты сходятся во мнении, что выходом из ситуации является т.н. окладная система оплаты.

Директор Института образования Высшей школы экономики Ирина Абанкина высказалась так: «Я сторонник перехода на окладную систему, и при этом оклады должны соответствовать не только профессионально-квалификационным группам, но и учитывать систему учительского роста позиции учителя, старшего учителя и ведущего учителя (как бы их ни называть), у них различается функционал, и это должна отражать должностная инструкция и соответственно оклад».

Наталья Типенко: «Можно взять за основу систему, основанную на базовом окладе. У нее есть целый ряд преимуществ.

Во-первых, можно на федеральном уровне закрепить ряд повышающих коэффициентов за показателями, важными для страны в целом, а ряд коэффициентов оставить регионам.

Во-вторых, базовый (минимальный) оклад может утверждаться каждый год. Таким образом, через него можно легко индексировать зарплату учителей и соотносить ее с текущими возможностями региональных бюджетов».

Но есть плохая новость: установить единую систему оплаты труда сегодня невозможно.

Режим «ручного управления», командно-административный способ реализации майского (2012) указа президента о средней зарплате учителей, равной средней по региону, сделали ненужной какую-либо систему оплаты. Неважно как – важно, чтобы средняя была не ниже… Для меня этот кейс является типичным подтверждением принципа Гудхарта, который в общем виде можно сформулировать так: как только экономический показатель становится предметом сверхсильного административного давления, он разрушает систему. Меня еще на физфаке ленинского педа учили, что измерение параметров системы влияет на саму систему. А уж если жестко подгонять результаты измерения под заданную величину… А правительство не жалеет сил, выжимая из губернаторов этот показатель.

Кстати, забегая вперед, хотелось бы и нынешним страдателям за учительскую зарплату напомнить, что это правило касается любого параметра: чем жестче административное влияние и контроль за его достижением, тем сильнее разрушения в системе, в которой этот показатель находится. Это к слову об энергичности достижения соотношения 70 на 30 в зарплате учителя.

Беда в том, что государство только делает вид, что оно «хозяин» учителя. Школы у нас муниципальные. Муниципалитеты бедные, им средства дает регион. И регионы небогатые, большинству деньги дает федеральный центр, т.е. государство. Но притом что государство (президент, премьер, министр, депутаты и сенаторы) постоянно объявляют о намерении установить справедливую систему оплаты труда учителей, сделать они ничего не могут. Школа сама устанавливает свою систему оплаты труда. Из тех денег, что ей присылает регион через муниципалитет. Федеральное министерство не имеет к этому никакого отношения. Еще раз: федеральное министерство просвещения не регулирует напрямую жизнь школы, в том числе – заработную плату учителей.

Это нужно признать как факт и дальше строить образовательную политику исходя из этого факта.

Какие факты требуется признать как очевидные?

  1. Система разбалансирована до предела, сигналы из федерального центра теряются по пути к школе и, как правило, превращаются в свою противоположность, приводя к противоположному результату.
  2. В стране не действует ни одна из моделей систем оплаты труда; можно сказать, что никакой системы оплаты труда в школе просто нет. Нигде, кроме Москвы.
  3. Принцип «cредняя заработная плата», превратившись в предмет чрезмерного административного давления, разрушил не только систему оплаты труда, но и снизил до опасной черты управляемость системы образования. А формульный московский инструмент неприменим ни в одном регионе из-за различий в нормативной базе.
  4. Фактически у правительства нет рычагов регулирования ни качества образования, ни уровня оплаты каждого учителя, ни социально-экономического влияния школы на жизнь людей и страны. Есть только рекомендательные инструменты или «ручное управление». Но потом не нужно удивляться отсутствию системы.
  5. Попытки ведомства проявлять активность в оплате труда учителей, учитывая разбалансированность системы и иллюзию централизованного решения задачи, приводят к еще большей запутанности и чреваты социальным взрывом.
  6. Признать ошибочность разъединения министерств на «просвещение» и «высшую школу и науку». Нужна единая научно-образовательная политика и на этой основе эффективный диалог с регионами. В этом диалоге – ключ к построению инструментов регулирования зарплаты учителей.

В чем нелегкие и рискованные решения, которые, на мой взгляд, могут содействовать разрешению зарплатного кризиса в образовании?

  1. Немедленно отказаться от методологии и практики погони за «средней по региону». Этот фактор приводит к резкому росту негатива в учительстве, убивает любую систему оплаты и увеличивает нагрузку до запредельной.
  2. Перейти к методологии (формуле) расчета зарплаты каждого учителя с понятными и прозрачными составляющими. Объявить эту формулу на государственном уровне.

Но основное решение – отказаться от бухгалтерский методологии расчета учительского оклада. Принять решение платить учителю «за статус». За его роль в жизни граждан, за его вклад в развитие общества, за его незаменимость в судьбе страны.

Как мы платим за это судьям, депутатам, президенту.



Новости





























































Поделиться