На днях президент России Владимир Путин поручил исключить понятие «образовательная услуга» из российского законодательства об образовании. В «Вестях образования» мы уже обращались к этой теме в статье «Является ли образование услугой?», где отмечали противоречивость подхода законодателя к использованию термина «услуга» в сфере образования. Эта противоречивость до настоящего времени проявляется даже внутри Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
С одной стороны, определение термина «образование», приведенное в подпункте 1 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», не предполагает возможности использования термина «услуга» для характеристики содержания деятельности по реализации образовательных программ.
Применение термина вполне оправдано в применении к платной образовательной деятельности образовательных организаций.
С другой стороны, образование рассматривается именно как услуга не только в смысле платных образовательных услуг. Так, в пп.4 части 2 статьи 50 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» упоминается об образовательных услугах образовательной организации, которыми бесплатно могут пользоваться научно-педагогические работники.
Мы по-прежнему придерживаемся позиции, отраженной в вышеуказанной статье в «Вестях образования», о том, что термин «услуга» не вполне применим для характеристики процесса реализации образовательных программ в государственных и муниципальных образовательных организациях, когда эта реализация осуществляется за счет бюджета того или иного уровня.
Это, однако, не исключает целесообразности использования некоторых элементов модели регулирования услуг. В частности, речь может идти о возможности имплантации в образовательное отношение с участием государственных и муниципальных образовательных организаций и обучающихся за счет бюджета механизмов защиты потребителя услуг.
Однако ключевой вопрос заключается в том, что в статье 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», регламентирующей финансовое обеспечение образовательной деятельности, используется термин «государственные и муниципальные услуги в сфере образования». Этот термин увязывается с системой бюджетного финансирования, предполагающей необходимость расчета нормативных затрат на оказание данных услуг при определении объема такого рода финансирования.
Основной сегмент использования термина «услуга» в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» касается отношений, связанных с финансовым планированием и использованием средств бюджетов разных уровней. В этом смысле «услуга» в сфере образования – это преимущественно бухгалтерский, расчетный термин.
Система бюджетного финансирования сферы образования регулируется преимущественно актами финансового законодательства – Бюджетным кодексом, законом (решением) о соответствующем бюджете и другими актами. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» регулирует финансирование образования только лишь в самой малой части, касающейся учета особенностей сферы образования в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Таким образом использование термина «услуга» в рамках правового регулирования сферы образования обусловлено положениями других законодательных актов, направленных на регулирование статуса государственных и муниципальных учреждений и не относящихся к образовательному законодательству. К числу таковых относятся в первую очередь Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующий вопросы, связанные со статусом бюджетных учреждений. Большая часть государственных и образовательных организаций в настоящее время обладают статусом бюджетных учреждений.
Согласно частям 1, 2 статьи 9.2. указанного закона, бюджетное учреждение создается именно для оказания услуг в рамках установленных полномочий на основе государственного или муниципального задания, обеспечивающего бюджетное финансирование. При этом государственное или муниципальное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
То же возможно сказать и об автономных учреждениях (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Более того, даже в отношении казенных учреждений в Бюджетном кодексе в статьях 6, 69.1 употребляется термин «услуга» в применении к основной деятельности на основе бюджетной сметы.
Бюджетное, казенное, автономное учреждения – это разновидности государственных и муниципальных учреждений. Данные учреждения создаются соответствующими органами государственного и муниципального управления и предоставляют бесплатные государственные и муниципальные услуги в различных сферах, в которых значительную роль играет бюджетное финансирование.
Помимо образования это, например, здравоохранение, социальное обслуживание, культура и другие отрасли, связанные с гарантированными Конституцией правами граждан, предполагающими необходимость их бюджетного обеспечения.
Термин «услуга» в первую очередь обозначает расчетную величину, которая необходима для расчета объема расходов соответствующего бюджета в рамках финансирования той или иной социальной сферы. В рамках правового регулирования сферы образования термин используется преимущественно в целях обеспечения механизма бюджетного финансирования государственных и муниципальных образовательных организаций.
Всё это свидетельствует как минимум о необходимости корректировки акцентов в дискуссии о применимости термина «услуга» в образовательном законодательстве с учетом использования термина в финансово-бюджетном регулировании социальных сфер.
