По следам парламентских слушаний 24 июня и размышляя о состоянии управления образованием, я понимаю: мы в точке, которая может стать критической.
Сам по себе кризис в любой сфере – это нормальное состояние. Можно даже продвинуться вперед, если использовать новые возможности, появившиеся в жестких условиях вызовов, и добиться более высоких результатов инновационными способами. Мне бы хотелось поделиться своими ассоциациями, исходя из собственного практического опыта, насчитывающего более двух десятков лет профессиональной деятельности в образовании в различных ипостасях, в том числе на посту регионального министра образования.
Ситуация в управлении образованием сегодня представляется мне не как системное движение по созданию условий, мотивирующих современного ребенка к развитию, максимально возможному для каждого, исходя из его способностей и задатков, а как поединок реально действующей системы образования с силами, настойчиво желающими «обеспечить безопасность, эффективность, единообразие, очередную смену парадигмы и т.д.». Благие намерения у каждой из сторон, но в этом незримом поединке мы прямой наводкой приближаемся к состоянию нокаута. Напомню, нока́ут (англ. knockout) – один из возможных исходов боксёрского поединка, который заключается в том, что один из соперников получает удар, после которого он не может продолжать бой после счёта от 1 до 10.
Удар нанесен. Начинаем счет.
1. Идеология Федерального закона «Об образовании» пропитана делегированием большинства полномочий на уровень образовательной организации.
Сразу несколько направлений всем известных реализованных ранее проектов «Наша новая школа», «КПМО» буквально пестовали идею самостоятельности школ, детских садов и других образовательных организаций. Но, как показывает сегодняшняя практика, данная задача большинству регионов оказалась все же не по зубам.
Для них самостоятельность образовательных организаций – миф. При наличии всей необходимой законодательной и нормативной базы, обеспечивающей свободу формирования образовательной программы, штатного расписания, систем оценки качества образования, в действительности существуют зависимость от учредителя, преобладание внешних процедур оценки результатов и полная мера ответственности за все и вся. По факту выгодней всего сегодня быть казенным учреждением. В этой позиции все проблемы, в том числе финансирования, решают регион и учредитель. Наверное, поэтому не только в отдельных муниципалитетах, но и в целых регионах доля казенных учреждений превалирует. А вот счета автономных и бюджетных организаций добровольно-принудительно заводятся в региональные казначейства. Какая уж здесь самостоятельность и свобода? В случае проблем в получении финансирования в данных учреждениях ответ сверху простой: «У вас и так денег на счетах много». Кроме этого оплата за коммунальные услуги, поддержание материально-технической базы чаще всего осуществляются автономными и бюджетными организациями самостоятельно, поскольку в отдельных регионах данные статьи не финансируются вовсе.
С другой стороны, менять психологию военизированного подчинения не хотят сами образовательные организации. Они не могут справиться со стереотипами: «Зачем я буду брать эту ответственность на себя? Есть начальство, они решат, мы выполним. Есть институты, они напишут, мы реализуем». И еще один нюанс – каждый руководитель образовательной организации, особенно в малых городах и сельских муниципальных образованиях, априори свободой не обладает. В случае конфликта с учредителем или увольнения ему, как с подводной лодки, никуда не деться. Думаю, что второе обстоятельство наиболее печально.
Тогда вопрос: «Могут ли в ситуации дефицита свободы образовательных организаций полноценно формироваться у наших детей декларируемые образовательными стандартами и востребованные временем важнейшие образовательные результаты, включая самостоятельность, инициативность и ответственность?» Риск скорого ответа в том, что, как известно, образовательные результаты отсрочены во времени.
2. Финансирование образования.
Управленческая вертикаль, начиная с федерального уровня, стремится семимильными шагами к единообразию и централизации, прежде всего финансовой. Инструментов множество: условия предоставления федеральных субсидий регионам (при этом угроза ограничения прав получения следующего транша при неисполнении целевых показателей предыдущего); критерии оценки эффективности деятельности губернаторов, ограничение финансовых возможностей автономных и бюджетных организаций на местах и пр.
Создается впечатление, что за последние годы с вопросом финансирования картина более-менее позитивная: федеральные вливания на обновление инфраструктуры общего образования, субсидии на строительство детских садов и школ, транслируемое со всех трибун повышение заработной платы педагогических работников. А что внутри?
Средств на общее и дошкольное образование из центра едва хватает на решение самых насущных и острых проблем, касающихся непосредственно реализации образовательных программ. Деньги в регионы поступают, как правило, во второй половине финансового года, что затрудняет эффективное освоение с учетом законодательства в сфере закупок. При этом поднимается планка требований педагогов и родителей к условиям реализации образовательного процесса, оснащение большинства школ архаично, отсутствуют элементарные условия коммуникаций, здания изношены, а приобретаемое оборудование часто рискует стать устаревшим уже в дороге. На содержание и обслуживание инфраструктуры необходимы средства, которых в бюджетах различного уровня нет. Есть видимость бурной деятельности в рамках реализации новых федеральных проектов, но не оставляет ощущение, что мы все дальше уходим от главного, а где-то практически остановились на полном ходу.
Сопутствующая тема. Возможность регионов участвовать в различных федеральных конкурсах и грантах для пополнения местных бюджетов, продвижения новых направлений, как правило, спотыкается о требование регионального софинансирования. Новые вводные появляются в течение финансового года без учета особенностей бюджетного цикла. Региональные бюджеты формируются по программно-целевому принципу к ноябрю. Ведомственные письма со счастливым известием о возможности получения субсидий из центра приходят в феврале-мае. Где брать деньги региону на софинансирование новых проектов, если все до копейки постатейно уже расписано? Конечно, внутри региональных государственных программ развития образования, перераспределяя средства с одной статьи на другую. А если остаются только статьи, финансирующие заработную плату?
Контингент школ и детских садов растет (что замечательно). При этом увеличивается наполняемость групп и классов, а количество педагогов по известным причинам остается практически прежним. Следовательно, растет интенсивность труда педагогов и обслуживающего персонала. Расчет объемов финансирования отрасли в большинстве регионов формируется по принципу «от обратного»: не норматив, умноженный на количество учащихся и воспитанников, а наоборот – выделенная сумма, деленная на количество детей, равная нормативу, под который подгоняются региональные методики и бюджеты. Очевидно, что при сохранении или уменьшении объема финансирования фактически норматив на одного ребенка уменьшается.
При поступлении средств субвенции на муниципальные счета начинается самое интересное. Ведь это практически единственные «не окрашенные» средства, которые пополняют бюджеты учредителей. У руля их распределения находятся мэры и органы местного самоуправления. Комментарии излишни. Работать по повышению эффективности использования средств мэрам не выгодно ни финансово, ни политически. Ведь им всем рано или поздно надо идти на выборы, и непопулярные шаги по изменению сети образовательных организаций и действующих штатных расписаний совсем не добавят им поддержки электората. Кроме этого, система образования в сельских территориях и моногородах – это еще и система трудоустройства населения в условиях отсутствия иных сфер занятости. Зачем местным властям думать о создании новых рабочих мест, если достаточно раздуть в штатном расписании школ и детских садов количество должностей обслуживающего и прочего персонала и за бюджетные деньги обеспечить решение важнейшей социальной проблемы?
Но даже если мэр и руководство муниципальной системы образования прогрессивны и продвинуты, работают над повышением эффективности расходования средств, то здесь появляется еще одна ловушка. К концу года, вполне вероятно, сэкономленные средства передадут тем муниципалитетам, которые «ни в чем себе не отказывали», на заработные платы сотрудников раздутых сетей и штатных расписаний. Как вы думаете, какой вывод из этого сделают рассудительные управленцы?
Система оплаты труда. Надо признаться, что в настоящий момент мы в ситуации многолетней развилки. Проблема заключается в том, что по факту система стимулирования по результатам практически проиграла идеологии «линейки» средних заработных плат, обеспечивающих выполнение социальных указов. Увеличилась интенсивность труда за счет роста почасовой нагрузки. Происходит уменьшение размера стимулирующих надбавок, сам первоначальный смысл распределения этой части фонда сведен практически к нулю. Педагоги мечтают об увеличении размера стабильной базовой части оплаты труда, о возвращении к «понятной» единой тарифной сетке, и транслируют это через профсоюзы. В школах и детских садах при неумелой работе руководителя по-прежнему идет битва за баллы стимулирующих надбавок. И вместо профессиональной конкуренции в такой ситуации, к сожалению, торжествует зависть и разбор результатов сравнений «а как у соседа?». По причине «конкуренции наоборот» исчезает институт наставничества, творчества, работы в инновационных коллективах. Вместо этого амплитуда противоречий скачет от угодничества перед руководителем, перекосов в видах деятельности («за что дороже платят, то и исполняем») до уравниловки и равнодушия. Как следствие, реальная перспектива деградации педагогических коллективов вместо развития.
Оплата обслуживающего и прочего персонала – область серьезного напряжения. При значительном росте заработной платы педагогов у других членов коллективов школ, детских садов и учреждений профобразования уровень зарплат остается практически прежним. Особенно остро этот вопрос стоит в детских садах, где воспитатель и помощник воспитателя целый день находятся плечом к плечу в одной и той же группе, с одним и тем же контингентом детей, и часто выполняют один и тот же функционал (в зависимости от уровня развития самого учреждения). Помощники воспитателя чувствуют себя ущемленными. Правда, часто ими совсем не берется во внимание тот факт, что у воспитателя другой уровень образования и ответственности. Тем не менее.
Проблема МРОТ, особенно в территориях с северными и районными коэффициентами – это вопрос, представляющий серьезную опасность не только для бюджетов сферы образования, но и для сохранения и развития кадрового потенциала. Понятен социальный контекст принимаемых в последнее время решений в этой сфере, но вот ситуации, когда обслуживающий персонал (ничуть не умаляя важности этой работы) получает заработную плату на уровне педагогических работников или выше, чем у молодых дипломированных специалистов, никак не стимулирует наших коллег на достижение высоких результатов.
3. Введение федеральных государственных образовательных стандартов.
Масштабное системное изменение сферы образования. Очень многое уже сделано. Это факт. Но при этом есть большое количество вопросов, которые возникают, когда углубляешься в рассмотрение ситуации в ближнем поле. Кризис системы повышения квалификации, недостаток качественного методического сопровождения в муниципалитетах (методические службы требуют обновления кадров, с этой целью необходимо срочно увеличивать символические заработные платы сотрудников), отсутствие новых требуемых условий образовательного процесса, проблема измерителей результатов (содержание обновляем, результаты оцениваем как раньше), непонимание родителями происходящих изменений (некоторые обращаются с просьбой: «А куда надо написать, чтобы мой ребенок не учился по новым программам?»), отсутствие действительно новых учебников (а не тех, на которых размещена символика ФГОС при старом содержании), неготовность руководителей финансово управлять процессами, обеспечивающими условия в соответствии с требованиями ФГОС. Странно, но значительная часть учителей до сих пор думает о том, что раньше было лучше, и, может быть, процесс обновления содержания как-нибудь еще «рассосется». Хотя в свете последних событий…
Не менее важно обстоятельство управления преемственностью результатов образования на разных уровнях. Достаточно сравнить терминологию стандартов общего, профессионального образования и профессиональных стандартов. Сложно обычному преподавателю, например сельскому учителю-многостаночнику, различить взаимосвязи между личностными, предметными, метапредметными результатами ФГОС общего образования, компетенциями, умениями профобразования и обобщенными трудовыми функциями профессиональных стандартов. Да и надо ли? Список подобных вопросов можно продолжать. Большинство добросовестных учителей и директоров обучаются в процессе, пытаются самостоятельно выполнить непростую профессиональную задачу. А вот со стороны органов управления, учреждений ДПО введение стандартов все больше напоминает замечательный коммерческий проект. По факту: вывеску сменили, отрапортовали – работаем по-прежнему.
4. Дополнительное образование детей.
Приоритет, обозначенный на всех уровнях управления. Кризис глубочайший. Это единственная сфера образования, которая, согласно законодательству, финансируется на муниципальном уровне. Региональных и федеральных организаций крайне мало. Средства в местных бюджетах недостаточны либо отсутствуют. Следовательно, материально-техническая база, инфраструктура крайне бедны. В свою очередь то, что реально интересно современному ребенку и может стать на уровень альтернативы уличным и компьютерным игрищам, стоит дорого. Уровень зарплаты педагогов крайне низкий. В условиях финансового напряжения региональными и местными властями расходы на этот вид услуг отсекаются в первую очередь. В домах творчества, дворцах юных техников работают либо совместители, либо абсолютные фанаты своего дела, замечательные люди, для которых профессия – служение (по большей части возраст их приближается к пенсионному). Реальный учет предоставляемых услуг в дополнительном образовании детей в большинстве регионов не сформирован. Цифры занятости детей высокие, а по факту один и тот же и без того мотивированный ребенок занимается сразу в нескольких кружках, секциях. А где место для остальных детей? Тех, кого не относят к категории одаренных и перспективных, обласканных вниманием родителей и общества?
И кто сегодня видит реальный путь комплексного управления развитием дополнительного образования большинства детей из малых городов и сел, с предоставлением вариативного поля выбора не только ребенку, но и его родителям в части образовательных организаций (не только государственных) и видов услуг, и их стоимости, и планируемых результатов?
5. Педагогическое образование, так же как и тема кадрового обеспечения образования, заслуживает отдельного разговора.
Но тем не менее. Вопрос, который волнует многих специалистов. Слияние педакадемий, педуниверситетов с другими вузами, как правило, с местными классическими университетами по причине их «неэффективности», имеет понятные цели. Кто победит в борьбе внутри вновь созданных комплексов? Кто управляет этими процессами осознанно? Есть ли в этих организациях место реальной подготовке профессионалов для работы в школах, детских садах? Наблюдая за тем, что происходит в уже переживших этот процесс вузах, видится, что теперь в них есть все, вот только педагогического образования точно нет (в данном тезисе не идет речь о педагогических вузах, уцелевших в соревновании за эффективность). Практически нет места подготовке мастеров, нет духа школы и дошкольного образования. Предметы педагогического цикла вроде как «в нагрузку» к остальным. И если раньше 25% выпускников шли в образовательные организации, то теперь сколько? И кто они, те, кто уже завтра пойдет работать в школу и детский сад? Насколько выпускник такого вуза будет готов работать в реальных условиях, не имея достаточной практической подготовки? И сколько времени вузам-гибридам понадобится, чтобы перейти в новое качественное состояние? Все это вопросы, ответы на которые позволят нам прогнозировать будущее всех нововведений в образовании.
Продолжение следует
