Часть первая. Формула норматива

Одна из главных панельных дискуссий была посвящена проблеме: «Гражданский образовательный заказ: управляет ли местное самоуправление школой?»

на которой был представлен опыт разных муниципалитетов – Улан-Удэ, Ижевска, Южно-Сахалинска и Москвы.

Как известно, муниципалитет является учредителем школы, однако за ее финансирование он отвечает совместно с субъектом РФ. Региональный норматив на реализацию образовательной программы утверждается законодательным собранием субъекта РФ и включает в себя зарплату учителя, налоги и учебные расходы (учебники, оборудование, оснащение материально-технической базы).

Согласно исследованиям НИУ ВШЭ, зарплата учителя составляет 70–75% от норматива, следовательно, на учебные расходы остается крайне мало средств: в некоторых школах даже менее 10%.

А муниципальный норматив на содержание имущества чаще всего не имеет расчетов по формуле, не закрепляется никакими нормативными актами, а направляется в школы по фактическим затратам. Учредитель может корректировать муниципальное задание в сторону уменьшения или увеличения по дополнительному соглашению учредителя и образовательной организации.

По мнению научного руководителя Института проблем образовательной политики «Эврика» Александра Адамского, заложниками этой ситуации, с одной стороны, оказываются директора школ, потому что они не могут спланировать расходование средств на более или менее отдаленную перспективу, а с другой стороны – сами муниципалитеты, формальный статус которых ничем не подкреплен. Поэтому соблазн перевести учредительство на региональный уровень очень велик.

Конфликт между главами региона и муниципалитета также влияет на объем выделяемых школе ассигнований.

Южно-Сахалинск: как городское пространство стало образовательным

Именно такая ситуация сложилась в 90-е годы в Южно-Сахалинске, когда обострившаяся конфронтация между мэром города и губернатором Сахалина не позволила местным властям полноценно реализовать образовательную политику. Об этом рассказал в своем выступлении председатель Городской думы Южно-Сахалинска Сергей Дмитриев.

Но с 2006 года ситуация начала меняться в лучшую сторону. Администрации региона и города стали работать совместно, и расходы на образование увеличивались год от года.

Сергей Дмитриев привел такие цифры: в 2019 году только из городского бюджета, который составил 33 млрд рублей, почти 30% было выделено на образование – 10,5 млрд рублей. Для сравнения – в 2011 году на эти цели было израсходовано 1,4 млрд рублей.

Председатель Городской думы Южно-Сахалинска считает самой большой заслугой муниципалитета то, что ему удалось удержать высокую планку выделения бюджетных средств для образовательных учреждений.

В результате некоммерческие организации (детские сады и школы) получили доступ на рынок образования, начало развиваться сетевое взаимодействие образовательных организаций, у родителей появился выбор.

Городское пространство превратилось в образовательное: в Южно-Сахалинске открылся парк «Моя Россия», в котором проходят выездные уроки. Также в городе развивается дополнительное образование, в школах и детских садах вводится полилингвальное обучение.

В планах – сделать Сахалин центром цифровой экономики. Важная роль в этом должна принадлежать системе образования.

Среди нерешенных проблем городского образования – принятие регионального закона о государственно-частном партнерстве. Предполагается, что он станет эффективным механизмом реализации инновационных идей в сфере образования.

От жалобы – к гражданскому заказу

Важнейшим двигателем образовательной политики должен стать гражданский образовательный заказ. В Южно-Сахалинске все пожелания граждан учитываются при формировании бюджета и закладываются в муниципальный и региональный нормативы.

По мнению директора школы № 32 г. Ула-Удэ Татьяны Митрофановой, обращения и жалобы граждан в муниципалитеты на систему образования можно рассматривать как потенциальный заказ.

Для этого муниципалитетам следует проводить анализ поступивших к ним обращений и переводить их в проектный режим. Что же касается норматива, то многие регионы задумываются о пересмотре методики его расчета.

Один из вариантов – создать единый норматив и на реализацию общеобразовательной программы, и на содержание имущества, даже если средства будут поступать в школу из разных источников. При дефиците средств могут использоваться корректирующие коэффициенты, но сама методика расчета должна быть прозрачна и понятна руководителям организации образовательного процесса.

Московское чудо

Интересен был участникам дискуссии и опыт Москвы. Среди полезных инноваций, введенных столичными властями, – единый норматив для всех школ независимо от статуса (гимназии, лицеи); финансовая самостоятельность школ в распоряжении средствами и возможность тратить оставшиеся к концу года на счетах деньги в следующем году; прозрачная кадровая политика Департамента образования и науки (открытая процедура аттестации директоров школ и оплата их труда в зависимости от четких критериев, включая контингент учащихся и качество образования, измеряемого рейтингом школы).

Из всего этого следует, что каждый муниципалитет должен устанавливать четкие и прозрачные правила финансовой и кадровой политики в сфере образования.

Москва – уникальный пример, поскольку является и городом, и субъектом РФ одновременно и при этом обладает мощным бюджетом, но большинство регионов – 71 из 85 – относятся к числу дотационных и получают трансферты из федерального бюджета.

Одна из проблем заключается в том, что эти трансферты не маркированы, то есть губернаторы вправе расходовать их по собственному усмотрению, и какая доля достанется образованию от этих средств – большой вопрос.

По мнению первого зампреда комитета Госдумы по образованию и науке Олега Смолина, трансферты регионам из федерального бюджета должны быть «окрашены». Иначе увеличение помощи субъектам РФ никогда не будет тождественно увеличению средств на образование. Пока, по словам депутата, расходы на образование составляют 3,6% ВВП, в то время как средний показатель по странам ОЭСР – 4,7% ВВП. В тех странах, где реализуется модернизация образования, эти расходы составляют не менее 7%.

«Я поддерживаю предложения по увеличению расходов на образование, но боюсь, что в нынешней ситуации именно у школы денег не прибавится или добавится пропорционально меньше, – отметил Александр Адамский. – Кроме того, выделенные средства могут не покрыть даже прежние интересы граждан в сфере образования. Если не бюджет, то еще один источник финансирования – это благотворительные фонды».

Эта тема получила продолжение в рамках панельной дискуссии «Образовательные потребности и заказчики образования».

Фонды: окна новых возможностей

Благотворительные фонды – относительно новое явление в российской действительности.

Мы помним Фонд Сороса, который пришел в нашу страну в 90-е годы, а первые российские бюджетные фонды возникли в конце этого периода.

По словам Александра Адамского, понадобилось около 30 лет, чтобы отшлифовать механизмы благотворительной поддержки инициатив в социальной сфере.

Примечательно, что на конференции они были представлены государственным фондом Президентских грантов и частным Рыбаков Фондом. Оба организованы совсем недавно: первый действует с 2017 года (при этом система господдержки НКО существует с 2006 года), второй – с 2015-го. Однако их финансовые возможности несопоставимы: бюджет фонда Президентских грантов – 8,5 млрд рублей, Рыбаков Фонда – 300 млн.

«Бюджет даже самых больших фондов не позволит решить все проблемы в образовании. Мы можем повлиять на какие-то болевые точки и способствовать решению конкретных проблем. Но если мы хотим, чтобы частные фонды увеличивали свои вложения, то надо увеличивать стимулы для них», – заявил Олег Смолин.

У фондов есть очень важное преимущество по сравнению с бюджетом – это адресное распределение средств на конкурсной основе по заявкам граждан. Таким образом удовлетворяются их запросы и решаются болевые проблемы. Например, в сфере дополнительного или инклюзивного образования.

По словам заместителя генерального директора Фонда президентских инициатив Иннокентия Дементьева, «основная задача заявителей – поставить конкретную социальную проблему и указать основные мероприятия для ее решения». Эксперты оценивают значимость проблемы и способность заявителя ее решить. В числе победителей – в основном регионы, на их долю приходится примерно 87% грантов, средняя величина каждого из которых – 2,6 млн рублей.

Всего в 2019 году поддержку Фонда президентских инициатив получили 3772 проекта, из них – 274 в области образования и науки.

Главная цель Рыбаков Фонда – «сформировать в России традицию развития социума своими руками». По словам исполнительного директора Рыбаков Фонда Светланы Ерофеевой, распределение грантов – отнюдь не сверхзадача. Помимо этого школам предоставляется экспертная поддержка и содействие в создании фондов целевого капитала (школьных эндаументов). Сегодня в разных регионах действует девять таких структур.

Светлана Ерофеева назвала благотворительные фонды «окнами новых возможностей», и это очень точное определение, которое позволяет надеяться на лучшее.

Продолжение следует

Фото Ивана Трифонова