«Основной задачей законопроекта является повышение качества и доступности оказания государственных и муниципальных услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт», – отмечается в пояснительной записке к правительственному проекту закона.
Качества и доступности услуг в той или иной социальной сфере, включая образование, планируется добиться за счет введения именных электронных сертификатов, дающих право гражданам самостоятельно выбрать организации, оказывающие им ту или иную услугу за счет бюджетных средств.
Причем эти организации могут быть не только государственными, но и негосударственными, включая НКО, индивидуальных предпринимателей. Все они получат равный доступ к бюджетным ассигнованиям за счет процедуры конкурсного отбора, подробно описанного в законопроекте.
Планируется, что в случае принятия закон вступит в силу с января 2019 года. Однако внедрение механизмов, которые в нем прописаны, будет поэтапным. Так, его положения начнут применяться при формировании госзаказа на социальные услуги на 2020 и последующие годы, а проведение конкурсов с участием НКО на электронных площадках – с 2024 года. За это время профильные ведомства должны разработать массив нормативно-правовых актов, необходимых для исполнения закона.
Олег Смолин, заместитель председателя комитета Госдумы по образованию и науке, бьет тревогу:
«Российскому образованию грозит ваучеризация»
Основная идея законопроекта о социальном заказе заключается в том, что гражданин может получить некий ваучер (авторы законопроекта называют его сертификатом) на ту или иную услугу. Это нововведение может быть оправдано лишь в некоторых случаях. Например, часть организаций инвалидов считает полезным введение сертификата на получение технического средства реабилитации – коляски, протезы и т.д. Если в сертификате заложен меньший объем средств на ту или иную услугу (товар), необходимый гражданину, то он доплачивает из своего кармана.
Но распространение ваучеров на всю систему образования может привести, на мой взгляд, к тяжелой ситуации.
При обсуждении на заседании Комитета по образованию и науке в пользу законопроекта выдвигались несколько серьезных аргументов. В частности, если ребенок находится на длительном лечении в другом субъекте Федерации, возникает вопрос о том, кто должен оплачивать его образование. В этом случае образовательный ваучер имеет право на существование.
Но даже в системе дополнительного образования введение сертификатов вызывает много вопросов, не на все из которых способны ответить авторы или сторонники закона.
Не секрет, что разные программы дополнительного образования имеют разную стоимость.
В спорте это одно, в искусстве другое, в техническом творчестве – третье.
Понятно, что ребенок может получить только один, усредненный ваучер на занятия в кружках и секциях и почти наверняка, скажем, за музыкальную школу ему придется доплачивать больше, чем сейчас.
Перейти из кружка одного профиля в другой не удастся из-за разницы в цене.
Таким образом, совершенно очевидно, что введение ваучеров в системе дополнительного образования приведет к расширению платных услуг.
При этом почему-то никто не вспоминает об Указе президента РФ № 599 от 7 мая 2012 года, в котором была поставлена задача увеличить к 2020 году число детей в возрасте от 5 до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, в общей численности детей этого возраста до 70–75 процентов, предусмотрев, что 50 процентов из них должны обучаться за счет ассигнований федерального бюджета.
До сих пор правительство не исполняет в этой части Указ президента и в ближайшие три года, судя по принятому бюджету, не исполнит.
Что касается системы общего образования, то ситуация здесь тем более сложная. Мы прекрасно понимаем, что нормативы финансирования в разных регионах различаются порой в несколько раз. Что будет делать ребенок с сертификатом, если он переедет из Брянской области или из Дагестана, где нормативы на 1 ученика гораздо ниже, чем в Москве?
Повторяю, что это совершенно очевидный путь к отмене бюджетного (бесплатного) образования, например, в средней школе, если он будет применяться в полном масштабе.
В течение трех ближайших лет реализация законопроекта осуществляется на добровольной основе, а потом, если закон не изменится, его введение может стать обязательным.
В связи с этим призываю Министерство просвещения, Министерство высшего образования и науки, Профсоюз работников образования и науки РФ, родительские организации обратить внимание на этот закон и поддержать предложения КПРФ, суть которых предельно проста: либо вообще исключить образование из этого закона, либо оставить образовательные ваучеры на тот случай, если ребенок будет переезжать из одного субъекта РФ в другой на длительное лечение. В противном случае угроза ваучеризации образования окажется совершенно реальной.
О преимуществах и рисках законопроекта рассказывает Ирина Абанкина, профессор Института развития образования НИУ ВШЭ, федеральный эксперт по введению персонифицированного финансирования в дополнительном образовании детей (в рамках ФЦПРО на 2013–2020 годы).
Между ваучерами и сертификатами нет ничего общего
– В чем принципиальная новизна законопроекта?
– Этот документ, разработанный правительством, предполагает, что органам управления во всей социальной сфере, включая образование, предоставляется право выбора разных механизмов для выполнения своих обязательств, причем в рамках бюджетных ресурсов без всякого их сокращения.
Если сейчас главным механизмом финансирования в образовании является государственное (муниципальное) задание, то после вступления в силу этого закона появится новый инструмент – социальный заказ, который будет осуществляться через систему именных электронных сертификатов.
Но на каждом уровне – федеральном, региональном и муниципальном – органы управления должны определиться с общим объемом своих обязательств и решить, какие услуги они передают по государственным и муниципальным заданиям, а какие – гражданам через систему сертификатов. Благодаря этим новым финансовым документам они смогут выбрать поставщика тех или иных услуг в сфере образования, здравоохранения и социального обеспечения.
– Каковы, по Вашему мнению, недостатки традиционного финансирования по государственному (муниципальному) заданию?
– В рамках действующего правового регулирования государственные (муниципальные) задания учреждениям этих уровней в основном распределяются административным методом «от достигнутого», без должного учета объема и качества услуг. Органы исполнительной власти и сами государственные учреждения ориентированы на сохранение сложившейся бюджетной сети и не заинтересованы в повышении производительности труда и качества услуг. Теперь же им придется принять участие в «борьбе за потребителя», конкурируя с негосударственными организациями.
Отбор в таких конкурсах планируется проводить по критериям качества, а не по самой дешевой стоимости, как это происходит по 44 ФЗ о госзакупках.
Исполнителей услуг в социальной сфере чиновники будут заносить в специальные реестры, а сами организации, попавшие в данный список, обязаны разместить всю информацию о себе в Интернете для потребителей. Указанные требования подробно прописаны в законопроекте: они связаны с системой электронного бюджета и электронного движения средств. Именно эти механизмы позволяют сделать движение средств максимально прозрачным и подотчетным.
Но сведения об организациях необходимы не только для контролирующих органов, но и для рядовых граждан, которые получат возможность осознанного выбора организаций, в которые они понесут свои сертификаты.
– Расскажите, пожалуйста, об этих документах. В чем заключается их отличие от ваучеров?
– Понятие «ваучер» уже давно ушло из нашего лексикона, ассоциации с этим словом мне бы хотелось исключить. Под ваучеризацией в 90-е годы подразумевали распределение госсобственности между физическими лицами, никакого отношения к бюджету они в принципе не имели.
Сейчас речь идет о механизмах бюджетного финансирования.
Только люди получат не сами деньги, а сертификаты, которые они смогут обменять на ту или иную услугу или товар (если речь идет, например, о реабилитации инвалидов). Поставщики предъявляют полученные сертификаты государственным органам и на этом основании получают оплату за свою работу.
Таким образом, с одной стороны, законопроект расширяет возможности тех, кто оказывает такие услуги, с другой стороны – учитывает интересы и предпочтения семей, органы управления наделяет правом грамотно распределять бюджетные средства.
– Но сегодня существует целый ряд ограничений для перечисления бюджетных ассигнований негосударственным организациям. Как преодолеть эти барьеры?
– Правительство вносит изменения в Бюджетный кодекс, снимая все ранее имевшиеся ограничения для передачи денег организациям любого уровня подчинения, в том числе негосударственным, из федеральных, региональных, муниципальных источников финансирования.
Это важное нововведение, так как до сих пор это было практически невозможно или крайне затруднительно реализовать.
В 2016 году в Закон «Об образовании в РФ» были внесены поправки, которые предоставили право субъектам РФ перечислять средства негосударственным организациям дополнительного образования, но муниципальные органы власти такого права не получили, несмотря на то что большинство образовательных учреждений – муниципального подчинения. С принятием закона и внесением поправок в Бюджетный кодекс такие полномочия у них появятся.
Кроме того, закон позволит снять межотраслевые барьеры между физкультурой, спортом, социальным обеспечением и образованием. Неважно, к какому департаменту принадлежит спортивная школа: деньги поступят туда, куда ребенок принесет свой сертификат. Школьники получат возможность поменять кружок или секцию, если им по каким-то причинам не понравилось там заниматься.
Ровно это мы и апробируем во всех регионах.
– Получается, что апробация законопроекта началась еще задолго до его принятия?
– Сейчас идет апробация этих механизмов и в здравоохранении (родовые сертификаты, повышение квалификации медработников), и в сфере социальной политики, а в системе дополнительного образования детей это нововведение апробируется уже третий год. В прошлом году в этом эксперименте принимали участие 20 субъектов РФ, в этом году к ним прибавится более 30 регионов.
Предполагается поэтапное внедрение – прежде всего в дополнительном, дошкольном образовании, в системе повышения квалификации и переподготовки кадров – словом, там, где есть короткие, гибкие программы. Там же, где используются «длинные» программы, основанные на ФГОС и на аттестации учащихся (как, например, школьное или высшее образование), там механизм государственного (муниципального) задания останется ведущим. Более того, ни на одном уровне образования не предполагается полностью перейти на сертификаты.
Речь идет о том, что в дополнение к основному государственному (муниципальному) заданию может применяться социальный заказ, то есть финансирование по сертификатам. Оно может составить и 10, и 20% от объема госзадания, а может и вообще не применяться, поскольку законопроект носит рамочный характер, и распределение ресурсов зависит от решения органов власти соответствующего уровня.
– В таком случае реализация закона может быть вообще заморожена?
– Дело в том, что развитость сети учреждений везде разная: если сертификат некуда принести, кроме муниципальной школы, то сначала надо поддержать развитие инициативы, негосударственного сектора, индивидуального предпринимательства, постепенно переводя часть бюджетных средств на сертификаты. Главное – стимулировать развитие интересных программ, сделать их доступными гражданам, постепенно сворачивать то, что не соответствует по качеству современным вызовам. Нельзя консервировать низкое качество, но и применять новые инструменты в среде, где еще нет разнообразия, тоже нецелесообразно. Поэтому законопроект, создавая возможности, сохраняет ответственность каждого органа управления за адекватные ситуации решения, за вовлечение в создание интересных образовательных программ педагогов, инициаторов, предпринимателей.
– Готовы ли сами граждане к таким переменам?
– По опросам Общероссийского народного фронта, в котором принимали участие 2800 семей, 77% заявили о своей готовности использовать сертификаты на дополнительное образование, потому что это расширит их возможности в выборе кружков и секций. При этом 70% отметили, что они отнесли бы свои сертификаты в муниципальные специализированные учреждения дополнительного образования. 15% отдали бы предпочтение школьным кружкам, примерно 8% – негосударственным организациям и 5% – индивидуальным предпринимателям.
Новый закон позволит финансировать именно то, что пользуется спросом.
– В чем Вам видятся риски законопроекта?
– Прежде всего у нас не освоены управленческие технологии, в том числе основанные на цифровых платформах. Очень плохо освоен электронный бюджет (дублируются бумажные и электронные форматы с большим количеством ошибок). Медленно внедряются навигаторы в социальной сфере в целом, на соответствующих порталах указан неполный перечень государственных и муниципальных услуг, недостаточно налажена обратная связь с потребителями.
На мой взгляд, в этой связи требуется очень серьезное повышение квалификации управленческих кадров с точки зрения создания современных информационных сервисов, защиты персональных данных, совместимости этих систем между регионами, регионами и муниципалитетами, федеральным уровнем и всеми остальными.
Сейчас Минфин начинает большую разъяснительную работу, проводит вебинары в регионах по правоприменительной практике этого закона.
Программа цифровизации призвана стать большой поддержкой для реализации этого закона.
