С 2017 года Министерство финансов Российской Федерации проводит мероприятия по подготовке к принятию проекта Федерального закона «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В случае принятия законопроекта в предложенном варианте в зоне риска оказывается система образования, именно поэтому с момента его появления Общероссийский Профсоюз образования вступил в диалог с Минфином России и в рамках Межведомственной рабочей группы, и в прямом диалоге с участием тогда еще Минобрнауки России. Часть замечаний профсоюза была учтена при доработке законопроекта, но наиболее существенные сохранились, и 5 декабря 2018 года законопроект был принят в первом чтении Государственной думой Федерального Собрания РФ. В ближайшее время пройдет второе чтение.
Путь к коммерциализации образования
При обсуждении законопроекта его сторонники всегда указывают на удачные эксперименты введения сертификатов в области социальной защиты и дополнительного образования. С этим никто и не спорит: закон вполне может найти свое применение, но в ограниченной сфере. Что касается системы общего образования – здесь он абсолютно неприменим, поскольку не учитывает специфику системы образования и действующее законодательство в сфере образования.
Например, законопроект предлагает ввести конкурсное распределение финансирования между образовательными организациями, ведение реестра исполнителей.
Мы считаем, что это излишняя норма, поскольку в силу требований закона осуществление образовательной деятельности подлежит лицензированию и аккредитации, что, по сути, является отбором тех, кто может ее реализовывать, и только после этого получает право на бюджетное финансирование. И уже родители «своими ногами», благодаря подушевому финансированию, «проводят конкурс».
При этом частные (негосударственные) организации также участвуют и могут претендовать на получение задания от бюджета. И если в области школьного образования доля частных школ практически не растет, то в дошкольном образовании принятые в последние годы меры позволили резко расширить сеть негосударственных детских садов в рамках уже действующего законодательства.
Также законопроект предлагает введение сертификата (ваучера) на финансирование образовательных организаций.
Мы считаем, что это неприемлемо в системе общего образования, поскольку, во-первых, это путь к коммерциализации школы, во-вторых, это новая форма финансирования, не апробированная даже в экспериментальном виде в системе общего или профессионального образования. Никто не знает, насколько она будет технологична при ее введении.
Почему мы опасаемся коммерциализации (а она неизбежно будет)? Стоимость сертификата установлена (утверждена при планировании бюджета). Скорее всего, это будет минимальная из возможных стоимостей (ни максимальная, ни средняя величина не годятся, так как они потребуют дополнительных финансовых средств, а их выделение не предполагается). Но мы знаем, что, несмотря на подушевые нормативы, в большей или меньшей степени внедренные в регионах, стоимость обучения в школах разная. Это зависит от наполняемости, особенностей зданий, даже систем отопления и др.
Но если ребенку выдан сертификат с указанием стоимости, то с ним он может без доплат учиться только в самой дешевой школе.
Как правило, это крупная школа с числом учащихся более тысячи, где себестоимость обучения будет минимальной.
А если рядом с его домом небольшая школа с более высокими издержками, то обучение в ней будет частично платным, и родителям придется доплачивать разницу между фактическими издержками учреждения и суммой, указанной в ваучере. Будет происходить именно так.
То есть широко разрекламированные плюсы при выборе «поставщика услуг» на практике обернутся расширением платной составляющей. Причем малоконтролируемой. А это уже нарушение конституционных гарантий бесплатности образования.
Вспомним недавнее прошлое. Тем же Минфином была предложена модель финансирования в соответствии с 83-ФЗ (субсидии на выполнение задания). Минфин объяснял, что с внедрением субсидий на выполнение заданий будут решены все проблемы бюджетной сферы (повысится адресность, эффективность, прозрачность и т.д. и т.п.). Теперь и самому Минфину очевидно, что предложенная модель далеко не везде успешно внедрена, а заявленные цели не достигнуты. И Минфин, не прилагая усилий для ее полного введения, предлагает установление нового инструмента финансирования.
Как это будет работать? Не будет ли результат тем же?
Вводится еще более сложная система учета и контроля
Помимо заданий, появляется социальный заказ, сертификат, уполномоченный орган, реестр поставщиков услуг и так далее. Апробации нового механизма в учреждениях общего образования еще не было. Предлагается экспериментальная апробация, но уже после введения закона. Нонсенс. Сначала законодательно закрепляем и лишь потом смотрим, что из этого может выйти?
И самое главное, в чем смысл всего этого нововведения? Для кого все это? Для родителей, учащихся, образовательных организаций? Вряд ли, ребенок и сегодня в связи с подушевым финансированием переходит из учреждения в учреждение, неся свои деньги. Родителям? Не думаю… Сегодня у родителя не болит голова о том, что стоимость обучения в школе А ниже, чем в школе Б, куда ребенок переходит. У него есть право поменять учреждение, а урегулирование финансовых вопросов – проблема учредителя-муниципалитета. Но с введением нового порядка это станет его проблемой: где взять деньги на оплату разницы в стоимости? То есть, вопреки заявлениям авторов законопроекта, у населения прав станет меньше, так как их права будут ограничены величиной сертификата.
Минимизация затрат
И еще Минфин предлагает в негосударственных учреждениях финансировать из бюджета не только образовательную услугу, но и затраты на содержание имущества. Но это противоречит действующему законодательству. Муниципалитеты имеют право финансировать содержание имущества только муниципальных учреждений, субъекты РФ имеют право финансировать негосударственные учреждения, но только образовательную услугу. Т.е., не нарушая действующего законодательства, этого сделать нельзя.
Это по форме. А по сути законопроект не предполагает выделения на эти цели дополнительных средств.
Значит, это финансирование будет осуществляться за счет минимизации затрат на содержание государственных (муниципальных) учреждений в пользу негосударственных образовательных учреждений.
А значит, мы опять имеем дело с ущемлением прав тех, чьи дети учатся в бюджетных (муниципальных) учреждениях.
На наш взгляд, риски данного законопроекта очевидны.
Мы высказали свою позицию в письмах в адрес Комитета ГД по труду, социальной политике и делам ветеранов Государственной думы РФ, Комитета ГД по образованию и науке, Министерства образования и науки РФ, Министерства просвещения РФ, Министерства финансов РФ. Свою позицию мы заявили на заседании Комитета ГД по образованию и науке при обсуждении этого законопроекта: «О невозможности принятия законопроекта в представленном виде».
Общероссийским Профсоюзом образования были подготовлены поправки ко второму чтению проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере"» (далее – закон-спутник о внесении изменений в законодательные акты в связи с принятием данного законопроекта), призванного учесть особенности законопроекта в отдельных отраслях социальной сферы.
Необходимы поправки
В этих поправках мы предложили ввести в закон-спутник новую статью: Статья 991 «Особенности применения в сфере образования законодательства Российской Федерации о государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере»:
1. Формирование и исполнение государственного (муниципального) социального заказа в области общего и профессионального образования в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях осуществляется через государственное (муниципальное) задание.
2. Порядок финансирования, перечень и объем государственных (муниципальных) услуг в области общего и профессионального образования в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях, формирование государственного (муниципального) социального задания устанавливается соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
3. По итогам комплектования между негосударственным образовательным учреждением, реализующим государственные (муниципальные) услуги в области общего и профессионального образования, и уполномоченным федеральным, государственным органом может заключаться соглашение о предоставлении субсидии из соответствующего бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) социального заказа.
На наш взгляд, без внесения предлагаемых нами поправок принятие законопроекта о социальном заказе принесет не пользу, а вред системе образования.
