Если все учебники, которые были удалены из перечня вследствие дополнительной экспертизы (она и вызывает основные вопросы), будут возвращены, фактически это означает отмену ФПУ. В свою очередь это признание некомпетентности регулятора (Минпросвещения) в таком системном вопросе – серьезный сигнал недоверия нынешнему составу министерства.

Экспертиза учебников стала предметом расследований со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС), которая 16 апреля обнародовала предупреждение в адрес Минпроса.

28 декабря 2018 года Минпрос приказом № 345 утвердил Федеральный перечень учебников (ФПУ) на 2018–2019 годы, в который вошли 863 учебника, а более 500 учебников, не прошедших дополнительную экспертизу, были исключены.

За это решение проголосовали большинство членов научно-методического совета по учебникам при Министерстве просвещения Российской Федерации 7 декабря 2018 года.

За бортом остались востребованные школой учебники, в том числе социально значимые, предназначенные для детей с ограниченными возможностями здоровья и для школьников, изучающих национальные языки народов России.

«Бизнес с элементами коррупции»

Утверждение нового ФПУ сопровождалось общественными дебатами, волнениями и даже порой возмущением. Авторы учебников опубликовали открытое письмо президенту, учителя географии обратились к министру обороны, а по совместительству президенту Русского географического общества Сергею Шойгу на предмет исключения из перечня учебников по географии, используемых в 90% российских школ.

В защиту исключенных учебников выступили издательства и известные ученые, в том числе академик РАО, член Совета при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека Александр Асмолов.

Представители издательств, чьи учебники попали под нож дополнительной экспертизы, констатировали, что «новый Федеральный перечень увеличивает степень монополизации отрасли в пользу издательской группы “Просвещение” до 80–85%, а отсутствие конкуренции отрицательно скажется на качестве учебников и на повышении их стоимости».

Представители РАО, на базе которой проводилась дополнительная экспертиза, назвали ее несовершенной и пришли к выводу, что процедуру оценки качества учебников необходимо кардинально изменить.

Учителя из разных регионов России заявили о готовности начать сбор подписей с требованием вернуть им право преподавать в школах по учебникам, часть которых была исключена из федерального списка в конце 2018 года по требованию Министерства просвещения. Данные всероссийского опроса учителей, который проводили специалисты Центра общественно-политических проектов, свидетельствуют о том, что между педагогическим сообществом и министерством есть «огромная пропасть», из-за чего страдает качество образования.

В числе претензий, которые высказали педагоги в ходе опроса – устаревшее содержание, не соответствующее новым научным знаниям (особенно это касается учебников по естественно-научным дисциплинам) и нарушение права учителя на свободный выбор учебной литературы.

Педагоги также предполагают, что исключение из федерального списка ряда учебников продиктовано не заботой Министерства просвещения о качестве учебников, а действиями в интересах конкретного издательства.

«Из списка были исключены учебники, которые были проверены временем, а им на замену приходят те, что не прошли апробации. Я думаю, что все это искусственно сделано, и Министерство просвещения почему-то допустило, что хорошие учебники у нас куда-то исчезли из списка, а новые учебники издательства „Просвещение“ появились. Изменения перечня – это бизнес, однозначно. Элемент коррупции в этой системе [обновления списка учебников] есть, и монополизация тоже», – говорит Нина Викторовна (Московская область).

Сомнительные нововведения

20 марта состоялось расширенное заседание комитета Госдумы по образованию и науке, посвященное теме экспертизы учебников.

Главным ньюсмейкером стала замминистра просвещения Татьяна Синюгина. Она сообщила о том, что Минпрос составил новый проект приказа о формирования ФПУ, задача которого – сделать эту процедуру «понятной, прозрачной и повысить ответственность государства за проведение экспертизы».

В числе готовящихся нововведений: государственный характер экспертизы, заказчиком которой выступит Минпрос; публикация фамилии, имени и отчества экспертов чуть ли не на обложке учебника; тщательный отбор экспертов на основании квалификационных характеристик, наличия у них опыта научно-исследовательской деятельности, профессиональных достижений и заслуг.

На тот момент документ проходил внутриведомственное согласование, а в настоящее время выставлен на обсуждение на сайте.

Обращает на себя внимание то, что разработчики проекта приказа приняли ряд предосторожностей, призванных обеспечить объективность процедуры.

Так, подчеркивается, что «эксперты, входящие в состав комиссии экспертов, предупреждаются об ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за дачу заключения, содержащего необоснованные и (или) фальсифицированные выводы, о чем они дают подписку».

Кроме того, они заполняют декларацию об отсутствии конфликта интересов для каждого рассматриваемого учебника. В случае сокрытия экспертом данного обстоятельства он отстраняется от работы.

Но в целом экспертиза осталась такой же жесткой, формальной и однозначной, за что ее и раньше подвергали критике.

«Принятие такого порядка противоречит заявленной президентом и правительством логике решительного отказа от избыточного регулирования – “регуляторной гильотины”. Он никак не улучшит качество учебников, но окончательно бюрократизирует их экспертизу и потребует новых расходов бюджета, – убежден вице-президент корпорации “Российский учебник” Андрей Галиев. – Этот порядок по-прежнему не предполагает конструктивной обратной связи, которая позволила бы авторам и издателям совершенствовать учебники: министерский совет может только включить или не включить их в перечень. Экспертиза монополизируется подведомственным министерству учреждением, тогда как действующий порядок, при всем его несовершенстве, обеспечивает выбор между РАН, РАО, РАНХиГС и несколькими университетами. Ее оплата должна осуществляться в рамках госзадания министерства, то есть за государственный счет, хотя сейчас расходы лежат на частных издательствах. Масса критериев, по которым эксперты должны оценивать учебники, носит заведомо субъективный, противоречивый или бессмысленный характер. Например, как оценивать “корректность использования в содержании учебника понятийного (терминологического) аппарата” в начальной школе? Нужно ли в учебниках математики “наличие актуальных сведений о передовых достижениях современной науки, техники и технологий, Стратегии научно-технического развития Российской Федерации”? Зачем “полнота представленности в содержании учебника научных теорий”, если есть ФГОС, которому он и должен соответствовать?»

И таких вопросов после прочтения проекта приказа возникает множество.

Сохраняется и процедура повторной экспертизы, и все связанные с ней риски, в том числе коррупционные.

И в нынешних действиях Минпроса по формированию списка учебников ФАС обнаружил признаки нарушения антимонопольного законодательства и потребовал в срок до 31 мая вернуть в перечень учебники, которые были в нем до принятия приказа № 345, то есть все, которые не прошли процедуру дополнительной экспертизы.

«Обращение ФАС в адрес Министерства просвещения носит скорее дискуссионный, нежели предписательный характер»

Опубликованное предупреждение ФАС – результат многочисленных заявлений от различных издательств, учебники которых были исключены из перечня и направлены на повторную экспертизу.

В Министерстве просвещения заявили, что ведут совместную работу с ФАС, «во главе которой стоят как интересы прозрачности и правовых основ всех оценочных процедур, так и интересы качества школьных учебников».

Борис Кузнецов, директор ассоциации «Российский учебник», которая также направила свое заявление в ФАС, считает, что заявление Минпроса – это «очередная отписка, не содержащая какого бы то ни было внятного, разумного, логичного ответа».

Однако в целом эксперты сходятся в том, что решение ФАС – важный шаг в сторону нормализации ситуации в сфере учебного книгоиздания. По крайней мере, вмешательство этого ведомства дает понять, что дополнительная экспертиза учебников, проведенная по инициативе Министерства просвещения, была необоснованной.

В то же время некоторые специалисты отмечают, что от этого предписания ситуация в корне не изменится, поскольку закупки учебников к новому учебному году уже завершены.

Насколько эффективно предупреждение ФАС и будет ли оно иметь конкретные юридические последствия для министерства? Мы попросили ответить на этот вопрос руководителя Общества защиты прав потребителей образовательных услуг Виктора Панина.

«Как правило, ФАС занимается конкурентной средой в сфере коммерческого товарооборота, в системе госзакупок – там, где существуют товарно-денежные отношения, – сообщил Виктор Панин. – В случае невыполнения своих предписаний ФАС вправе подать в суд на ту или иную коммерческую организацию. В данном случае речь идет о двух правительственных ведомствах, поэтому одно из них вправе адресовать претензии другому (нормативными правовыми актами это не запрещено), но обращение ФАС в адрес Министерства просвещения носит, скорее, дискуссионный, нежели предписательный характер. У ФАС нет полномочий ограничивать действия Министерства просвещения, тем более решать вопрос в судебном порядке. Это все равно что правая рука наказала бы левую. Здесь все будет зависеть от близости руководства того или иного ведомства к вице-премьеру, который должен поставить окончательные точки над “I”».

Насколько эффективно предупреждение ФАС и будет ли оно иметь конкретные последствия для министерства? Об этом мы спросили наших экспертов.

Любовь Духанина, заместитель председателя комитета Госдумы по образованию и науке

Заключения дополнительной экспертизы не носили содержательного, предметного характера

Вмешательство ФАС дает понять, что дополнительная экспертиза учебников, проведенная по инициативе Министерства просвещения, была необоснованной. В результате неё в федеральный перечень не попали учебники, пережившие уже не одно издание. Многие профессионалы сошлись на том, что заключения дополнительной экспертизы не носили содержательного, предметного характера. В последний год мы наблюдаем противоборство экспертных организаций и издательские войны. При этом не приближаемся к главной задаче – повышению качества школьных учебников.

Данные мониторингов Общероссийского народного фронта показывают, что родителям не так важно количество наименований, представленных в перечне учебников, сколько повышение качества учебной литературы в целом. Мы получаем очень много жалоб от учителей и родителей: на нарушение логики изложения, ошибки, излишнее наукообразие. Когда хороший учебник пропадает из перечня, многие учителя продолжают его использование, начиная вести «двойную бухгалтерию», а потом из страха перед проверками все равно переходят на менее достойную, но «рекомендованную» литературу, снижая качество обучения.

Нужно вернуться к обсуждению целостного механизма создания качественной учебной литературы, не только экспертизы, но и процесса разработки учебников, их апробации, учета мнения учителей.

Борис Кузнецов, директор ассоциации «Российский учебник»

Справедливость все же не восторжествует

Ассоциация «Российский учебник» в течение 2017–2018 гг. неоднократно обращалась в федеральные ведомства (ФАС, Генпрокуратура, Минпрос РФ, Госдума РФ, Минюст РФ) по проблемам, связанным с проведением экспертизы учебников и формированием Федерального перечня учебников. Впрочем, проблема-то была одна – противоправные действия министерства при формировании Федерального перечня учебников, ведущие к монополизации рынка учебной литературы для общеобразовательной школы, при очевидном присутствии коррупциогенного фактора.

Обнародованное ныне предупреждение ФАС, по всей видимости – результат наконец непредвзятого рассмотрения ситуации, сложившейся в учебном книгоиздании для школы после проведения экспертиз, включая незаконную дополнительную экспертизу 2018 года, и появления приказа № 345 от 28 декабря 2018 года о Федеральном перечне учебников. В случае исполнения данного предупреждения ФАС в Федеральный перечень должны были бы вернуть учебники, исключенные из перечня на основании незаконной дополнительной экспертизы.

Но думаю, что справедливость все же не восторжествует. Срок исполнения предупреждения ФАС – 31 мая с.г. Результатом исполнения должен стать, по-видимому, новый приказ о Федеральном перечне. Когда он может появиться? Летом? Но к новому учебному году учебники уже закуплены, так что «возвращенные» в перечень учебники востребованы быть не могут.

В то же время сейчас для обсуждения вывешен проект приказа об утверждении нового порядка формирования Федерального перечня учебников. Принятие его фактически позволит министерству начать «с чистого листа» процедуру формирования нового перечня на новых основаниях, которые уже сейчас, до его принятия, вызывают много вопросов, например – о сроках формирования перечня.

Александр Брычкин, генеральный директор корпорации «Российский учебник»

Решение ФАС – важный шаг в сторону обеспечения качества образования

В результате появления нового перечня учебников, к процедуре формирования которого относятся претензии антимонопольного ведомства, без привычных и удобных инструментов преподавания остались сотни тысяч учителей.

Например, по оценке преподавателей географии, из перечня были исключены учебники, по которым работали 90% школ нашей страны.

В предупреждении ФАС содержатся меры, необходимые для устранения негативных последствий, вызванных действиями Министерства просвещения. Речь идет о возвращении учебников, которые были исключены из перечня.

Должны быть рассмотрены заявления, поданные различными издательствами, в том числе нашим, по поводу исключения из перечня 490 наименований учебников, направленных на дополнительную экспертизу 8 февраля 2019 года. В протоколе Минпроса не указаны причины этого решения, что, по мнению ФАС, также является нарушением.

Возвращение этих учебников в школы поможет педагогам обеспечить вариативность процесса обучения, точнее настроить его на возможности и потребности каждого ученика и в конечном итоге обеспечить лучшие образовательные результаты.

Пресс-служба группы компаний «Просвещение»

Мы апробируем новые программы и технологии обучения

Предупреждение ФАС направлено регулятору отрасли. Группа компаний «Просвещение» продолжает работать над новыми пособиями, мы апробируем новые программы и технологии обучения.

Например, вышло совместное пособие с Лабораторией Касперского. Пособие «Информационная безопасность, или на расстоянии одного вируса» знакомит учащихся 7–9-х классов с правилами безопасного общения в интернете, способами защиты устройств и личной информации. На основе пособия в школе может быть организована интересная проектная работа, результаты которой используются для подготовки учащихся 3–6-х классов, оформления специальных стендов, пополнения школьного сайта.

Олег Смолин, первый заместитель председателя комитета Госдумы по образованию и науке

Для издательств и школ это имеет небольшое значение

На научно-методическом совете я голосовал против решения о дополнительной экспертизе, и юридическую правильность этой позиции подтвердило представление ФАС. Последствия представления ФАС не вполне ясны, поскольку Министерство просвещения заявило, что оно намерено работать с ФАС, но не уточнило, намерено ли оно включить учебники в перечень до 31 мая.

Если Минпрос выполнит это требование, то для издательств и школ это имеет небольшое значение, поскольку основные закупки произведены. Правда, родители получают возможность приобрести учебники для своих детей за собственные средства.

Если же ранее исключенные учебники не будут возвращены в перечень в указанный ФАС срок, то они не попадут в школы даже в следующем году, учитывая длительные процедуры формирования и утверждения перечня.

Основываясь на известных мне примерах, могу сказать, что предписания ФАС, как правило, всегда выполнялись, в том числе при необходимости – в судебном порядке. Правда, это касалось негосударственных компаний, а как разрешится ситуация между двумя органами федеральной власти, сказать пока сложно. Но, вероятно, Федеральная антимонопольная служба, вынося такое решение, просчитывала последствия.