Ложные ориентиры провоцируют кризис
У образовательной политики есть своя внутренняя логика.
Как бы школа ни зависела от финансирования, политического контекста, развития технологий и коррупционного давления бизнеса, я убежден, что есть необратимость образовательной деятельности, внутренние закономерности, определяющие неизбежность действий не только в школах, в классах, в учительских и кабинетах директоров, но и в образовательной политике.
Опыт назначения О. Васильевой министром просвещения по сугубо политическому (электоральному) резону показал, что пренебрежение собственно образовательной логикой ради внешних по отношению к школе выгод приводит к затяжному застою как раз в сфере образования. Что, в свою очередь, приводит к еще большему политическому обострению (см. оценку деятельности Минпроса на встрече фракции «Единая Россия» с кандидатом на пост премьер-министра 16 января 2020 года).
Иначе и не может быть, потому что гигантские ресурсы государственной машины управления направляются на достижение ложных целей.
В нашем случае это: решение архаичных задач позавчерашней дидактики, консервирование давно отживших способов и результатов – заучивание формальных сведений, продвижение неэффективных способов управления – внедрение в школу новых/старых учебных предметов, попытка в ручном режиме регулировать уклад школьной жизни, уровень зарплаты учителя, беспричинное перетряхивание списка учебников, даже закрепление архаики в стандартах.
Задача рождает орган
«Задача рождает орган» – в такой формуле резюмирует свой анализ идей Н.А. Бернштейна психолог А.Г. Асмолов, и эта формула применима и к социальным системам, я уверен.
Задача, под которую призвали министра Васильеву, была в момент назначения сугубо электоральная, сиюминутная – исправить имидж правящей партии в тематике образования накануне парламентских выборов. После нескольких неудачных высказываний председателя Д. Медведева об учителях. Ни снятие предыдущего министра Ливанова, ни назначение последующего министра Васильевой ни в малейшей степени не было связано с результатами или эффективностью системы образования. А после завершения выборного процесса (сентябрь 2016 года) лодка образования уже была предоставлена сама себе. И нашлись ловкие кормчие, которые смогли заместить вакуум продуктивных задач серьезными «чисто конкретными» задачами и показателями.
Я сейчас не буду подробно анализировать, какие функции сформировались в Минпросе 2016–20 гг., под какие задачи «лег» этот орган и почему практически ни одна из задач развития системы общего образования за три с половиной года не была выполнена – это требует большего времени и места. Для меня важно сформулировать ключевой тезис образовательной политики: если не произошло публичного государственного и общественного формулирования задач образовательной политики на старте, обязательно произойдет замещение официальных значимых задач частно-корпоративными. Это не всегда плохо, все зависит от тех задач, которые решают корпорации или другие объединения. Если это коммерческие задачи увеличения прибыли корпорации – это плохо. Если это общественно значимые задачи современных объединений или фондов – это к лучшему. К числу общественно значимых внедрений в застойную структуру Минпроса можно отнести вхождение Марины Раковой –генерального директора Фонда новых форм развития образования, автора идеи «Кванториумов». Но это вхождение произошло официально – она стала заместителем министра.
Другой пример – формирование латентных механизмов управления системой, от делегирования своих представителей в команду ведомства до ручного руководства структурами.
Поэтому для меня сейчас важно не только кто придет на место министра (я не согласен с теми, кто считает несущественной фигуру нового руководителя), но и прежде всего – какие задачи системы являются приоритетными.
И соответственно кто эти задачи способен решить.
Задачи – очевидны, кандидаты – известны.
Задачи системы общего образования
Основными рисками для школы сегодня стали организационно-финансовые.
Общим местом стала фиксация недофинансирования системы образования в 30%.
Но есть другая, гораздо более существенная проблема. Даже этот объем финансирования сложившаяся система расходования средств в системе школьного образования не может администрировать эффективно и без потерь. Точнее говоря: по нашим данным, консолидированный бюджет общего (дошкольного, школьного и дополнительного образования) – около 2,75 трлн рублей, это максимум, что может администрировать сложившаяся крайне неэффективная система управления школьными финансами. Как показал опыт дополнительных вливаний 2006–2018 гг., увеличение финансирования приводит к ухудшению состояния системы.
Общая картина системы выглядит так. Эти слайды из моего доклада на заседании рабочей подгруппы «Образование» Госсовета. Данные взяты из открытых источников.
Школы в полном смысле разваливаются
Я считаю, что официальные данные, мягко говоря, слишком оптимистичные. Уже сейчас требуется создание около 5 млн ученико-мест. Даже если считать стоимость создания 1 ученико-места (стройка + оборудование, без оплаты труда новым учителям), около 1 млн рублей, это около 5 трлн рублей. Примерно в 2 раза больше, чем консолидированный бюджет дошкольного, общего и дополнительного образования. Очевидно, что в бюджете таких средств нет. Необходимо привлечение инвестиций, которые нужно будет вернуть инвесторам. Задачу создания условий инвесторам необходимо решать срочно.
Оплата труда учителей
В стране не действует единая система оплаты труда. Попытка ввести оплату по результату не удалась. Не потому что не выдерживается соотношение «70% – за выполненную работу, 30% – за результат». По двум причинам: гонка за средней по региону, отсутствие внятных, процедурно и технологически понятных показателей распределения стимулирующей части фонда оплаты труда.
Задача состоит в том, чтобы ввести окладную систему оплаты труда, соединить ее с аттестацией, повышением квалификации. И здесь мало внести изменения в Трудовой кодекс, нужно умудриться договориться с профсоюзами, но и это еще не все.
Система оплаты труда – полномочия школы и учредителя-муниципалитета. Нужно провести линию от федерального центра до школы.
Либо распределять зарплату учителей напрямую из региона, а то и из федерального бюджета – прямо на банковский счет учителя. Технически это реально, а вот нормативно-правово – колоссальная задача.
Кто ее сможет решить, тот и вытащит ситуацию с учителями из мотивационной ямы, в которую мы попали.
Финансирование общего образования
В чем причина неэффективности системы финансирования школ?
Если коротко: школа муниципальная и формально финансово-хозяйственно самостоятельная, но кроме московских школ эта самостоятельность фиктивная. У учредителя-муниципалитета своих средств нет, они приходят субвенцией из региона. Мэры переводят их в субсидии и распределяют по школам. Как? В этом и есть основная путаница и несуразица. Но! И в подавляющем числе регионов своих денег нет – они получают трансферты из центра.
Когда регионы составляют т.н. трансфертную заявку, они туда загоняют все возможные свои потребности, как говорят финансисты – «хотелки», в том числе и про образование. Но деньги в регион приходя не целевые, т.е. не окрашенные, там не видно, сколько на образование, а сколько на сельское хозяйство. И региональный минфин отдает региональному минобру не столько, сколько было в «хотелках», а сколько считает нужным. Не все. В результате колоссальное неравенство в условиях порождает образовательное неравенство. И это одна из ключевых задач регулятора – создать равные условия для получения образования. Наивное предположение, что задачу можно решить через единообразный учебный материал, одинаковые учебники и максимально частые контрольные работы – не просто иллюзия, а и есть те самые ложные ориентиры, которые приводят к упадку системы.
Ну возьми и раздай школам региона напрямую все деньги по нормативу с учетом коэффициентов! Нет, мы передадим деньги регионам, потом муниципалам, а они уже сколько посчитают нужным, отдадут школам. На бумаге оно, может, и не все так, как я описал, а в жизни – все так.
Такая же сумятица и с финансовым нормативом, с системой оплаты труда, с системой начисления стимулирующей части фонда оплаты труда.
Такая же неразбериха с закупками и торгами – сроки, ценообразование, проверки.
Словом, вся система финансового обеспечения школьной жизни выстроена так, что представляет собой гигантский риск для обеспечения качества образования, здоровья и самой жизни учащихся.
И когда президент в своем послании сетует, что ведомства и регионы не успели создать больше трети запланированных мест в дошколке – это не случайно. И не успеют. И если получат больше средств – еще больше отстанут от плановых показателей. Потому что деньги по длинной цепочке идут неоправданно долго, система закупок и торгов усложнена и затянута, администрирование каждой стройкой и закупками из Москвы – предельно мелочно и авторитарно, зачастую без учета местных условий; наконец, соблюдение всех норм межбюджетных отношений, преодоление инерции и барьеров конфликта полномочий, в конце концов вопросы решаются в ручном режиме. А это значит, что выполнение показателей в срок возможно только при нарушении большинства правовых норм. И каждый чиновник стоит перед выбором: рисковать свободой или не выполнять показатели.
Поэтому ситуацию с зарплатой учителей не выровняют, и с неравенством условий школ, и муниципалитетов, и бюджетных расходов не справятся.
Потому что система не просто разбалансирована, система общего образования потеряла управляемость. И эту задачу нужно решать срочно.
Кто ее может решить?
Вместо того, чтобы…
А теперь смотрим закон «Об образовании», ст. 11, п. 3:
«3. Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к:
…
2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям».
Так вот, оказывается, что – ФГОС должен регулировать финансовые условия реализации основных образовательных программ!
А теперь скажите, чем мы занимались последний год по инициативе нашего славного Минпроса? Правильно, обсуждали ФГОС с точки зрения включения в стандарт учебного материала по годам и проверки усвоения этого материала.
Помните анекдот про собрание колхозников? Которые за неимением средств на починку коровника решили обсуждать строительство коммунизма?
Вы спросите: ну если такая катастрофа с финансированием, то почему же…?
Мой ответ: а потому что а) не было такой задачи, б) не развилась такая функция внутри ведомства, в) не развилась функция – не сформировались компетенции, г) под фейковые функции были набраны исполнители.
Поэтому задача № 1: построить эффективную систему расходования средств в общем образовании.
Кто может?
Ну, при всем уважении О.Ю. Васильева точно не сможет. Кто имеет положительный опыт работы с большими финансами и компетенции подчинять инструменты управления задачам образования?
Мой личный список таков:
Марина Ракова – заместитель министра просвещения, лидер проекта «Кванториумы», Елена Шмелева – лидер «Сириуса», один из лидеров Общероссийского народного фронта, Сергей Кравцов – руководитель Рособрнадзора, вывел ЕГЭ на уровень объективности, Игорь Реморенко – ректор Московского городского университета, экс-заместитель министра образования – сыграл ключевую роль в принятии поправок к закону «Об образовании», лидер современного педобразования. По всем значимым для правительства и президента показателям наиболее эффективным системным управленцем сегодня является Исаак Калина, но против него – возраст и тенденция на омоложение правительства.
Если логика образовательных задач возобладает – думаю, министром станет кто-то из этого списка.
Если приоритетной станет задача из разряда популизма – О. Васильева сохранит свой пост.
Если выберут задачи из разряда показательно-демонстративных решительных мер – есть несколько активных деятелей, часто выступающих публично с образовательными идеями. К примеру: медиа-менеджер Т. Канделаки, депутат ГД И. Яровая.
Если задачей станет демонстрационный учет интересов регионов – есть ряд эффективных региональных министров.
Ну и, конечно, вновь встанет вопрос о том, сколько будет образовательных ведомств? Очевидно, что разделение ведомств на высшую и общеобразовательную школу показало свою неэффективность. Два образовательных министра говорят с регионами совершенно по-разному. Одно ведомство объективно заинтересовано в слиянии педвузов с классическими университетами, другое – за сохранение автономии. Одно будет тяготеть к развитию инновационного сектора, смелым экспериментам с содержанием образования, другое – за сохранение невнятного культурного кода. Противоречия объективны. Признает ли президент неэффективность такого разделения? Если признает, то мой список пополнится специалистами из высшей школы.
Но это уже будет другая история.
