Учебники // Статья

Грозит ли рынку учебников стопроцентная монополия?

Ходят слухи, что скоро издательство «Российский учебник» объявит о добровольном уходе с рынка учебников: я устал, я ухожу. Судьба рынка будет зависеть от решения регулятора – Федеральной антимонопольной службы, которая должна будет утвердить или не утвердить возможное слияние компаний.

Грозит ли рынку учебников стопроцентная монополия?
Фото: twitter.com

В сентябре мир учебного книгоиздания потрясли два значимых события.

Издательства «Просвещение» и «Российский учебник» помирились, часть учебников вернули в Федеральный перечень.

Во-первых, 17 сентября по инициативе Российского книжного союза издательства «Просвещение» и «Вентана-Граф», входящая в состав корпорации «Российский учебник», отказались от взаимных претензий.

Во-вторых, 18 сентября в Минпросвещения России под председательством заместителя министра просвещения РФ Татьяны Синюгиной прошло заседание Научно-методического совета по учебникам, решением которого Федеральный перечень учебников не уменьшился, а расширился.

На заседании Совета рассматривались итоги дополнительной экспертизы учебников, поступивших по заявлениям от 13 издательств с 10 сентября по 10 ноября 2018 года. Эти учебники уже проходили экспертизу в 2018 году, однако экспертные организации пришли к противоположным мнениям, поэтому издания направили на дополнительную оценку.

По результатам голосования рекомендовано включить в федеральный перечень 363 учебника (126 линеек), получивших положительные экспертные заключения. Среди них – учебники по русскому языку, математике, английскому языку, а также по языкам (карельский, тувинский, вепсский, русский язык как родной), которые ранее в перечень не включались. Таким образом, количество учебников в действующем перечне увеличится с 1367 до 1728 изданий.

Две эти сенсации породили много предположений, в том числе о слиянии «Просвещения» и «Российского учебника», которые еще недавно находились в состоянии конфликта.

Напомним некоторые факты из недавней истории.

Объединение вместо вражды?

Конфликт между двумя крупнейшими издательствами начался в декабре 2017 года, когда «Просвещение» обратилось с иском в суд к ООО «Издательский центр “Вентана-Граф”».

По информации заявителя, в результате проведенной проверки товарный знак «Просвещения» – визуальное обозначение с аббревиатурой «ФГОС» – был выявлен на учебниках и учебно-дидактических пособиях, произведенных ИЦ «Вентана-Граф».

«Просвещение» направило в адрес ответчика претензию с требованием изъять из оборота и уничтожить контрафактную продукцию, прекратить незаконное использование товарного знака, выплатить компенсацию за нарушение исключительного права.

Однако ответчик не выполнил требование истца, что послужило причиной обращения в суд.

28 мая 2018 года арбитражный суд Москвы удовлетворил иск издательства «Просвещение» о взыскании с ИЦ «Вентана-Граф» компенсации за нарушение исключительного права на товарный знак в размере 3,7 млрд рублей.

Издательство «Вентана-Граф» обратилось с возражениями в Роспатент, который 9 июня признал предоставление правовой охраны двум товарным знакам «Просвещения» недействительной.

По информации патентного ведомства, изображение с аббревиатурой «ФГОС» и его расшифровкой «Федеральный государственный образовательный стандарт» – это не товарный знак, а обозначение соответствия продукции образовательному стандарту.

Следовательно, эмблема ФГОС может использоваться неограниченным кругом лиц.

Издательство «Просвещение» обжаловало эти акты Роспатента в арбитражном суде.

17 сентября 2019 года на пресс-конференции, открывающей «Читательскую ассамблею содружеств», президент Российского книжного союза Сергей Степашин сообщил о том, что в результате инициированных им трехсторонних переговоров между руководством Группы компаний «Просвещение» и корпорацией «Российский учебник» удалось прийти к единому решению о прекращении судебных процессов вокруг товарного знака со стилизованным изображением ФГОС.

Обе стороны выразили благодарность Сергею Вадимовичу Степашину, который в своем выступлении заявил о том, что «когда перед нашей страной стоит задача к 2024 году войти в десятку лидеров систем образования, издателям – лидерам отрасли необходимо объединяться, а не конфликтовать».

Видимо, употребленное Сергеем Степашиным выражение «необходимо объединяться» было воспринято буквально и породило в издательской среде массу слухов о слиянии двух ранее враждовавших издательских корпораций. В сочетании с весьма неожиданным решением Минпроса вернуть в ФПУ бОльшую часть ранее отклоненных по дополнительной экспертизе учебников наблюдатели связали это с актом примирения «Просвещения» и «Российского учебника».

Правда, сами участники события либо очень скупо комментируют происходящее, либо вовсе отказываются это делать.

«Нам всем удалось принять рациональные решения»

Например, в пресс-службе «Просвещения» так разъяснили сложившуюся ситуацию: «Решение отозвать иск – взвешенный и обоснованный шаг. После длительных переговоров нам с коллегами удалось прийти к общему решению. Мы разделяем единые для всех нормы и правила. Группа компаний “Просвещение” продолжает отслеживать соблюдение всех без исключения авторских прав».

А на вопрос о возможном объединении с недавними конкурентами ответили так:

«Для “Просвещения” важно сохранить здоровую конкуренцию, чистоту и цивилизованность книжного рынка страны».

Представители «Российского учебника» вообще отказались комментировать ситуацию, ссылаясь на опубликованное в прессе высказывание президента корпорации «Российский учебник» Олега Новикова:

«Мы приветствуем действия “Просвещения” по отзыву исковых требований к издательству “Вентана-граф”, которое входит в состав корпорации “Российский учебник”. В свою очередь мы признаем право издательства “Просвещение” на товарный знак и прекращаем оспаривать его регистрацию. Нам всем удалось принять рациональные решения, и это хорошо как для обеих компаний, так и для отрасли в целом».

В комментарии для «ВО» генеральный директор корпорации «Российский учебник» Александр Брычкин отметил: «Для того чтобы авторы и издатели могли работать на повышение качества учебников, нам нужна детальная обратная связь от Министерства просвещения. Поэтому мы призываем министерство к максимальной открытости, которая в данном случае должна выразиться в публикации списков как рекомендованных, так и не рекомендованных к включению в ФПУ учебников, а также соответствующих экспертных заключений. В этом случаем мы сможем понять логику принятых решений и учитывать ее в дальнейшей работе».

Кроме того, в пресс-службе «Российского учебника» порекомендовали проанализировать всю предыдущую цепочку событий, которые предшествовали нынешней ситуации. И тогда мы увидим, что поворот в политике Минпроса произошел в результате общественного давления, подкрепленного поддержкой таких влиятельных инстанций, как Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и Генпрокуратура.

Хроника событий

28 декабря 2018 года Минпрос приказом № 345 утвердил Федеральный перечень учебников (ФПУ) на 2018–2019 годы, в который вошли 863 учебника, а более 500 учебников, не прошедших дополнительную экспертизу, были исключены.

За это решение проголосовали большинство членов научно-методического совета по учебникам при Министерстве просвещения Российской Федерации 7 декабря 2018 года.

За бортом остались востребованные школой учебники, в том числе социально значимые, предназначенные для детей с ограниченными возможностями здоровья и для школьников, изучающих национальные языки народов России.

Утверждение нового ФПУ сопровождалось общественными дебатами, волнениями и даже порой возмущением. Авторы учебников опубликовали открытое письмо президенту, учителя географии обратились к министру обороны, а по совместительству президенту Русского географического общества Сергею Шойгу на предмет исключения из перечня учебников по географии, используемых в 90% российских школ.

В защиту исключенных учебников выступили издательства и известные ученые, в том числе академик РАО, член Совета при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека Александр Асмолов.

Представители издательств, чьи учебники попали под нож дополнительной экспертизы (а это в основном «Астрель», «Вентана-Граф» и «Дрофа», входящие в состав корпорации «Российский учебник»), констатировали, что «новый Федеральный перечень увеличивает степень монополизации отрасли в пользу издательской группы “Просвещение” до 80–85%, а отсутствие конкуренции отрицательно скажется на качестве учебников и на повышении их стоимости».

Ученые РАО, на базе которой проводилась дополнительная экспертиза, назвали ее несовершенной и пришли к выводу, что процедуру оценки качества учебников необходимо кардинально изменить.

Учителя из разных регионов России заявили о готовности начать сбор подписей с требованием вернуть им право преподавать в школах по учебникам, часть которых была исключена из федерального списка в конце 2018 года по требованию Министерства просвещения. Данные всероссийского опроса учителей, который проводили специалисты Центра общественно-политических проектов, свидетельствуют о том, что между педагогическим сообществом и министерством есть «огромная пропасть», из-за чего страдает качество образования.

Не теряли времени и издательства. Ассоциация «Российский учебник» в течение 2017–2018 гг. неоднократно обращалась в федеральные ведомства (ФАС, Генпрокуратура, Минпрос РФ, Госдума РФ, Минюст РФ) по проблемам, связанным с проведением экспертизы учебников и формированием федерального перечня учебников. По словам президента ассоциации Бориса Кузнецова, «проблема-то была одна – противоправные действия министерства при формировании федерального перечня учебников, ведущие к монополизации рынка учебной литературы для общеобразовательной школы, при очевидном присутствии коррупциогенного фактора».

В результате экспертиза учебников стала предметом расследований со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС), которая 16 апреля обнародовала предупреждение в адрес Минпроса.

В действиях Минпроса по формированию списка учебников ФАС обнаружил признаки нарушения антимонопольного законодательства и потребовал в срок до 31 мая вернуть в перечень учебники, которые были в нем до принятия приказа № 345, то есть все, которые не прошли процедуру дополнительной экспертизы.

В июне Генпрокуратура поддержала претензии Федеральной антимонопольной службы (ФАС) к Минпросвещения по поводу перечня школьных учебников. Жалобы на него поступили от корпорации «Российский учебник», считающей, что рост доли группы «Просвещение» фактически ликвидирует конкуренцию на рынке.

При формировании нового федерального перечня школьных учебников было допущено более 50 фактических и технических ошибок. Об этом первый заместитель генерального прокурора Александр Буксман сообщил в письме министру просвещения Ольге Васильевой.

Сомнительные нововведения

Нельзя не сказать, что в ходе этих событий Министерство просвещения тоже не сидело сложа руки, разработав новый проект приказа о формировании ФПУ, задача которого, по словам первого заместителя министра просвещения Татьяны Синюгиной, – сделать эту процедуру «понятной, прозрачной и повысить ответственность государства за проведение экспертизы».

В числе предлагаемых нововведений: государственный характер экспертизы, заказчиком которой выступит Минпрос; публикация фамилии, имени и отчества экспертов чуть ли не на обложке учебника; тщательный отбор экспертов на основании квалификационных характеристик, наличия у них опыта научно-исследовательской деятельности, профессиональных достижений и заслуг.

Так, подчеркивается, что «эксперты, входящие в состав комиссии экспертов, предупреждаются об ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за дачу заключения, содержащего необоснованные и (или) фальсифицированные выводы, о чем они дают подписку».

Кроме того, они заполняют декларацию об отсутствии конфликта интересов для каждого рассматриваемого учебника. В случае сокрытия экспертом данного обстоятельства он отстраняется от работы.

Но в целом экспертиза осталась такой же жесткой, формальной и однозначной, за что ее и раньше подвергали критике.

«Принятие такого порядка противоречит заявленной президентом и правительством логике решительного отказа от избыточного регулирования – “регуляторной гильотины”. Он никак не улучшит качество учебников, но окончательно бюрократизирует их экспертизу и потребует новых расходов бюджета, – высказался по поводу этого документа вице-президент корпорации “Российский учебник” Андрей Галиев. – Этот порядок по-прежнему не предполагает конструктивной обратной связи, которая позволила бы авторам и издателям совершенствовать учебники: министерский совет может только включить или не включить их в перечень. Экспертиза монополизируется подведомственным министерству учреждением, тогда как действующий порядок, при всем его несовершенстве, обеспечивает выбор между РАН, РАО, РАНХиГС и несколькими университетами. Ее оплата должна осуществляться в рамках госзадания министерства, то есть за государственный счет, хотя сейчас расходы лежат на частных издательствах. Масса критериев, по которым эксперты должны оценивать учебники, носит заведомо субъективный, противоречивый или бессмысленный характер. Например, как оценивать “корректность использования в содержании учебника понятийного (терминологического) аппарата” в начальной школе? Нужно ли в учебниках математики “наличие актуальных сведений о передовых достижениях современной науки, техники и технологий, Стратегии научно-технического развития Российской Федерации”? Зачем “полнота представленности в содержании учебника научных теорий”, если есть ФГОС, которому он и должен соответствовать..?»

Добавим к этому, что сохраняется и процедура повторной экспертизы и все связанные с ней риски, в том числе коррупционные.

Документ прошел процедуру общественного согласования на сайте, но в августе был отправлен Минюстом на доработку.

А приказ о новом Федеральном перечне, утвержденном на заседании научно-методического совета 18 сентября, пока еще не подписан министром просвещения Ольгой Васильевой.

Поэтому решение Минпроса пока держит в подвешенном состоянии учебные издательства.

На вопросы «ВО» отвечают эксперты

1. Произошёл взаимный отзыв претензий между «Просвещением» и «Вентаной-Граф». Вслед за этим научно-методический совет по учебникам при Минпросе принял решение вернуть в Федеральный перечень 363 учебника (126 линеек), прошедших дополнительную экспертизу. Значит ли это, что происходит слияние «Просвещения» и «Российского учебника»?

2. Означает ли расширение ФПУ, что Минпрос отступил от изначального замысла его механического сокращения? И какие факторы могли повлиять на это решение?

3. По вашему мнению, не устарел ли ФПУ как институт?

Объединятся ли два крупнейших издательства?

Артем Соловейчик, главный редактор Издательского дома «Первое сентября»

1. Наиболее простым выглядит объяснение, основанное на предположении о предстоящем или уже случившемся, но еще не объявленном, явном или закамуфлированном поглощении одной издательской группой другой.

Если это так, то история хоть и понятная, но неинтересная, потому что означает окончательное исчезновение и без того достаточно монополизированного рынка школьных учебников.

Гораздо более интересной, но менее вероятной была бы история про осознание корпорациями – королями бумажного учебника – необходимости синхронизировать усилия перед лицом активно заявляющей о себе цифровой образовательной средой. Так, нацпроект «Образование» декларирует создание к 2024 году достаточной инфраструктуры для подключения всех школ страны к быстрому безлимитному интернету. Это серьезное инфраструктурное достижение влечет за собой возможность масштабного использования цифры в образовании, открывает большие перспективы для новых, не аффилированных с издательствами цифровых образовательных проектов, включая проект Сбербанка по созданию конкурентной всероссийской цифровой образовательной платформы. В борьбе цифровых проектов за влияние на школы нивелируются многие преимущества корпораций, бесспорные в мире бумажных учебников.

Сегодня вполне возможен и чисто административный сценарий – спущенное сверху предписание прекратить межкорпоративные войны в, по сути, государственном секторе, коим государство может полагать учебное книгоиздание под ФГОС и ФПУ.

Возможна, но совершенно невероятна, и чисто имиджевая история: оба издательства приняли решение прекратить войну, которая отнимает человеческие, финансовые и временные ресурсы и разрушает имидж корпораций в глазах школ и учителей.

2. Возвращение значительной части учебников – это хорошая новость. Масштабное сокращение ФПУ в прошлом году по итогам дополнительной экспертизы, закрывшей многие популярные среди учителей линии учебников, было воспринято педагогами страны как необоснованное, мотивированное не борьбой за качество учебников, а чисто управленческими причинами, не имеющими прямого отношения к педагогике.

В ведомстве и не скрывали, что это было сделано с целью сократить Федеральный перечень для создания единого образовательного пространства в стране.

Важно отметить, что ФПУ был сокращен значимо за счет учебных линий корпорации «Российский учебник», что, несомненно, подлило масла в огонь в корпоративную войну между двумя главными стейкхолдерами учебного книгоиздания.

Теперь многие ранее исключенные учебники возвращаются в ФПУ, но важно отметить, что приказ о новом Перечне министерством еще не подписан. Будет ли он подписан в увязке с одним из вышеперечисленных возможных сценариев или эта задержка в пределах нормы стандартных бюрократических процессов – увидим в ближайшее время. Среди толков циркулирует и такое предположение, что подпись будет поставлена тогда, когда «Просвещение» и «Российский учебник» примут решение о слиянии, если на кону именно этот сценарий.

Пока слухи растут как на дрожжах, сами игроки никак не комментируют эту ситуацию, кроме заявлений, что принимаемые сегодня решения – результат нормальных внутри- и межкорпоративных процессов. Возможно, так и есть, то есть поворот в формировании ФПУ связан и с позицией главных игроков, и с реакцией учителей и издателей на действия Минпроса (обращения тех и других в Госдуму, Минюст, Генпрокуратуру, ФАС).

Тогда разговоры о том, что ситуация с возвращением в Перечень большинства учебников и окончанием конфликта между двумя крупнейшими издательствами означает, что в ближайшее время между ними должна состояться сделка, – не более чем слухи.

3. ФПУ – это давно устаревший институт, не выполняющий свою главную функцию – улучшение качества учебников. Наоборот, он консервирует сложившуюся ситуацию с учебниками, препятствуя ее развитию. Никакая новая линейка, пусть даже самая качественная, при существующих правилах формирования ФПУ не имеет шансов быть включенной в Перечень, если ее авторы и издатели не аффилированы тем или иным образом с главными игроками рынка. Продвижение или закрытие той или иной линии – часто бизнес-проект, не имеющий отношения к педагогике.

Сегодня ФПУ – это механизм уничтожения рынка учебного книгоиздания. Его следует отменить, заменив разрешительный список учебников на запретительный. Критерии запрета учебников регулятором должны быть предельно ясными и принятыми педагогическим сообществом. Право заказа, экспертизы, апробации и выбора учебников должно быть передано в школы – учителям. Тогда многократно возрастет конкурентоспособность малых издательств и даже отдельных авторских групп и достаточно быстро восстановится рынок учебного книгоиздания, который будет диктовать необходимость повышать качество учебников и, возможно, более энергично замещать их электронными образовательными ресурсами.

«Сегодня в руках Минпроса Федеральный перечень превратился в карательный инструмент»

Борис Кузнецов, президент Ассоциации «Российский учебник»

1. 17 сентября произошел взаимный отзыв претензий: «Просвещение» сняло свои претензии по поводу товарного знака, а «Росучебник» отказался от претензии по поводу выдачи патента на этот товарный знак.

Какие действия последуют за этим событием, не очень понятно, потому что претензии на несколько миллиардов рублей просто так не снимаются.

2. Согласно новому порядку, заявки на включение в Перечень должны подаваться издательствами в период с февраля по апрель и утверждаться Минпросом в мае-июне. Все основные закупки производятся ранее, и отобранные учебники не смогут дойти до школы раньше, чем через год.

Недавно завершилось обсуждение новых ФГОС, скоро они будут утверждены. Получится очередная чехарда с тем, что опять надо будет дорабатывать и переписывать учебники. Для издательств это станет проблемой с точки зрения обеспечения качества и сроков. При этом, учитывая необходимость со стороны издательств серьезных вложений сил и средств, а со стороны министерства – богатого опыта по исключению без каких-либо оснований издательств, линий и учебников из Федерального перечня, взаимодействие участников процесса становится (и уже стало) проблемой.

3. Полагаю, что ФПУ давно устарел как институт. Роль министерства здесь сугубо административная – «управлять процессом», иметь возможность влиять на него по своему усмотрению, субъективному и порой противоречащему интересам государства. Гриф экспертных организаций, полученный в рамках прозрачной и ответственной процедуры экспертизы учебника – достаточное условие для включения его в образовательный процесс. А уж нормативные требования, установление их с учетом государственной позиции по содержательным вопросам – это и есть задача министерства. А если так, то делать это надо внятно и понятно для участников процесса и на ощутимую перспективу, а когда правила меняются каждый год, то какой во всем этом смысл?

Сегодня в руках Минпроса ФПУ превратился в карательный инструмент.

Уже сегодня рынок учебной литературы – это рынок олигополии, а завтра, как это следует из сложившейся ситуации, он обязательно станет монопольным. Надо это российскому образованию и российскому государству?

«Нам нужно сохранить лучшие учебники, которые есть в нашей школе»

Олег Смолин, первый зампред комитета Госдумы по образованию и науке

Не исключаю давление со стороны учителей, издателей и ФАС, но главную причину я вижу в том, что дополнительная экспертиза подтвердила в большинстве случаев результаты ранее проведенных научной, педагогической и общественной экспертиз.

Эта история показала, что без изменения процедуры формирования перечня задача, которую поставило министерство – а именно сокращение списка рекомендуемых школе учебников – не решается. Кроме того, главная проблема не в количестве, а в качестве. Нам нужно сохранить лучшие учебники, которые есть в нашей школе.

И еще одна проблема состоит в том, что многие школьные учебники переусложнены – например, учебники для старших классов написаны как институтские.

И с этим, на мой взгляд, связаны наши сравнительно низкие показатели в международном исследовании PISA.

Поэтому на месте Минпроса я бы сконцентрировал внимание на доступности изложения учебников. Именно эту задачу я бы ставил перед нашими издательствами.



Комментарии экспертов

Новости





























































Поделиться