16 января в Челябинске состоялся круглый стол «О проблематике избыточной отчетности и бюрократической нагрузки учителей», инициированный первым заместителем председателя Комитета по просвещению Государственной думы Максимом Гулиным. В дискуссии приняла участие директор ООО «Центр универсальных программ», член Ассоциации независимых центров экономического анализа Наталия Типенко. По ее убеждению, вопрос избыточной отчетности тесно связан с экономикой образования, с разбалансировкой системы. Мы решили продолжить разговор на эту актуальную тему.
– Почему муниципалитеты передают финансирование в школы не по нормативу? Какими принципами они руководствуются при распределении средств между школами, и можно ли их привлечь к ответственности за нарушение закона?
– Современная организационно-финансовая модель управления финансовыми ресурсами системы общего образования обеспечивается путем определения для муниципальных общеобразовательных организаций задания на реализацию ими образовательных услуг (выполнение работ) в соответствии с законом № 83-ФЗ.
Расчет размера субсидии учреждению на финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется муниципалитетом – учредителем с учетом нормативов выполнения госгарантий, определяемых органами государственной власти субъектов РФ и перечисляемых в виде субвенций бюджету муниципалитета.
Это соответствует нормам законодательства и полномочиям муниципального уровня: они учредители школ и детских садов, финансовое обеспечение идет из их бюджетов, а следовательно, в соответствии с бюджетными полномочиями они имеют право определять, кому и сколько давать финансовых средств. Нарушений бюджетного законодательства здесь нет.
Принципы, на которых основываются муниципалитеты при распределении бюджетных средств, могут быть разные. Либо субъекты им жестко планируют средства по школам, либо муниципалитеты сами определяют размеры бюджетов школ-садов. Но в этом случае целевой характер субвенций (рассчитанных регионом по нормативам) не достигается: муниципалитет рушит всю эту систему, нормативы нужны только для расчета межбюджетных перечислений.
А на уровне школ работает «стоимость услуги», которую законодатель не связал с подушевыми нормативами, а следовательно, дал возможность определять ее произвольно.
– В Москве еще в тот период, когда столичный Департамент образования и науки возглавлял Исаак Калина (2010–2020 годы), была введена эгалитарная система, при которой упразднили статус лицеев и гимназий, все стали просто школами и получали средства по одинаковому нормативу, дифференцированному только по ступеням (начальная, основная, средняя). Такой порядок сохранился после ухода Исаака Калины с этого поста, в то время как в регионах статус лицеев и гимназий сохранен, и норматив для таких образовательных организаций, как правило, выше. Справедливо ли это?
– Если есть средства в региональном бюджете, почему бы нет. Учителей, которые ведут более сложные курсы и программы или работают с особым контингентом детей, необходимо поощрять финансово. А следовательно, бюджеты таких учреждений должны быть выше (например, за счет коэффициентов к обычному нормативу).
– Об участии федерального центра в финансировании школы и учительской зарплаты говорится уже давно и многими. Отчасти это реализуется в Нацпроекте «Образование», ранее – в Комплексном проекте модернизации образования (2007–2009 годы), в рамках Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа». В настоящее время из федерального бюджета выделяются средства на строительство и капремонт детских садов и школ. Почему то же самое нельзя сделать с учительской зарплатой? Мешает Бюджетный кодекс?
– Расходы на образование – одна из самых крупных статей расходов. До пандемии вообще самая крупная. Сегодня это от 25% до 30% расходов консолидированных региональных бюджетов (собственно бюджет регионов плюс бюджеты муниципалитетов). В муниципальных бюджетах доля расходов на образование еще выше – 70% и более. Это гигантские суммы, в сравнении с которыми расходы на строительство, капремонт и тому подобное ничтожно малы. В 2020 году из 15,5 трлн рублей региональных расходов 3,5 трлн рублей составили расходы на образование (включая все уровни образования, которые финансируются субъектами РФ). При таких объемах перевод на федеральный бюджет финансирования учительской зарплаты меняет кардинально бюджетную конструкцию и межбюджетные отношения.
– Согласно исследованию РАНХиГС, отношение учителей к дифференциации заработной платы неоднозначное. С 2018 по 2020 годы на 10% (с 51 до 42%) упала доля тех, кто поддерживал идею стимулирующих выплат, 20% считают себя противниками этой системы и почти 40% не хотят обсуждать эту проблему. В 2018 году таких было около 25%.
Почему, по вашему мнению, не сработала система стимулирующих выплат? Причина в непрозрачном распределении, нечетких критериях или просто в недостаточном Фонде оплаты труда?
– Само по себе разделение заработной платы на базовую и стимулирующую части не вызывает возражений. В целом по странам ОЭСР соотношение базовой зарплаты и дополнительных выплат – 75% к 25%. Но там это доплаты за преподавание большего числа часов, чем требуется по контракту, например, участие в программах наставничества, дополнительные квалификации. И даже преподавание в неблагополучных районах.
Разница с нашими стимулирующими в том, что в развитых странах это доплаты к базовой ставке, которая представляет собой вполне достойную и достаточную заработную плату. У нас стимулирующие выплаты – система «натягивания» заработной платы до определенного более или менее достойного уровня (как и работа на 1,5–2 ставки). Более того, сам характер стимулирующих выплат и отчетность по ним принимают столь экзотичный характер, что ничего кроме раздражения вызывать не может. То есть причина и в недостаточном Фонде оплаты труда, и в нечетких критериях одновременно. Дополнительные выплаты не должны быть условием выживания учителей. А у нас именно так и получилось.
– Видите ли вы перспективу за окладной системой оплаты труда, которая сейчас взята за основу в федеральном эксперименте с участием шести пилотных регионов?
– Да, думаю, что в сложившихся условиях именно окладная система, учитывающая все виды деятельности учителя, самая верная.
Причем желательно установление уровня оклада на федеральном уровне, и не на уровне прожиточного минимума, а на уровне нормальной, достойной заработной платы.
Но это большие деньги, которых сегодня в системе не хватает. А если нет денег, то разумнее снизить долю «как бы стимулирующих» и увеличить основную, гарантированную базовую часть. Это, кстати, снизит и ненужную бюрократическую нагрузку, поскольку за каждую, как правило копеечную, доплату педагогу приходится отчитываться.
В то же время мы должны понимать, что призывы довести до средней по экономике региона оплату учительского труда за одну ставку так и останутся нереализуемыми, потому что для этого потребуется удвоение бюджета.
– Для строительства школьных зданий в рамках Нацпроекта «Образование» частично используются внебюджетные средства. Можно ли применить аналогичную систему для финансирования учительской зарплаты?
– Особенность внебюджетных средств в том, что они сегодня есть, а завтра их нет. Зарплату же надо выплачивать в безусловном порядке. При этом источник должен быть постоянный и стабильный. Поэтому внебюджетные доходы для этой цели не годятся. Тем более что, как правило, доля внебюджетки в учреждении не превышает 10% от всего объема школьных средств, что явно недостаточно для выплаты заработной платы.
