16 января в Челябинске состоялся круглый стол «О проблематике избыточной отчетности и бюрократической нагрузки учителей», инициированный первым заместителем председателя Комитета по просвещению Государственной думы Максимом Гулиным.
Открывая обсуждение, он подчеркнул, что образование – ключевое направление деятельности партии «Новые люди», членом которой он является. После выборов в Госдуму у партии появилась возможность законодательных решений в сфере образования.
Одна из самых острых проблем, которая требует такого решения – избыточная отчетность, академическая перегрузка и запредельный контроль и надзор.
«Диапазон бюрократических аппетитов впечатляет, уровень отчетности зашкаливает»
«Недопустимо, когда учитель вместо того, чтобы воспитывать личность, способную к самосовершенствованию и самореализации и готовую к успешности во взрослой жизни и плодотворной деятельности, огромную часть времени тратит на обслуживание бюрократической машины, предоставляя документацию, не только связанную с образовательным процессом», – отметил Максим Гулин.
Он напомнил, что вопрос, связанный с растущей отчетностью педагогов, был поднят в 2015 году на заседании Государственного совета Российской Федерации под руководством президента России В.В. Путина. В 2016 году в субъекты РФ было направлено письмо Минобрнауки России и Общероссийского профсоюза образования «О рекомендациях по сокращению и устранению избыточной отчетности учителей».
Этим письмом для учителей установлены только четыре вида отчётов, которые они обязаны предоставлять: это документация по образовательной программе для каждого из уровней образования, журнал учёта успеваемости, журнал группы продлённого дня, а также материалы личного дела обучающегося.
Аналогичный список утвержден совместным письмом Минпросвещения России и Рособрнадзора «О снижении документационной нагрузки учителей» от 18 декабря 2020 года.
Но это письмо не решает всей проблемы с отчетностью учителей. По словам Максима Гулина, «есть ещё внешние и никем не регламентируемые запросы от различных госорганов, проверяющих и общественных организаций». Так, паспортные столы выясняют у педагогов, сколько учащихся получили паспорт и сколько ещё нуждаются в его получении, комиссии по делам несовершеннолетних запрашивают отчёты о местонахождении детей на каникулах.
Роспотребнадзор и Россельхознадзор с нетерпением ждут от педагогов мониторинги качества питания, региональные управления Минздрава – сведения об иммунизации.
«Диапазон бюрократических аппетитов всевозможных инстанций впечатляет, уровень отчетности, которая требуется от учителей, зашкаливает», – констатировал депутат.
Вопрос об освобождении педагогов от лишней бюрократической нагрузки стал еще более актуальным в связи с тем, что пандемия коронавируса существенно усложнила и без того непростую их жизнь. Учителям в экстренном порядке пришлось осваивать новый формат и технологии дистанционной работы. А после уроков в онлайн-режиме по-прежнему были обязаны предоставлять написанные от руки (!) отчёты, как и чем они занимались с учениками, хотя все эти данные фиксировались на интернет-платформах, доступ к которым у управленцев имелся.
Сегодня, по разным оценкам, 94% педагогов в России признаются, что страдают от излишней бюрократической нагрузки.
Чем больше нагрузка, тем больше отчетность и ниже качество образования
По свидетельству ответственного секретаря Координационного совета Движения «Школа – наше дело», председателя попечительского совета Школы самоопределения № 734 имени Александра Тубельского Руфины Броверман, рост отчетности связан с увеличением академической нагрузки: чем больше классов ведет педагог, тем соответственно больше количество бумаг, которые он должен представить в вышестоящие инстанции.
В то же время увеличение академической нагрузки на учителей на фоне дефицита кадров в системе образования неизбежно. Средний показатель по России – 1,68 ставки, а в некоторых регионах, например в Иркутской области, учителя английского языка и математики имеют нагрузку 2,4 ставки.
Надежды на молодое поколение учителей пока весьма иллюзорны.
Как отметила Руфина Броверман, лишь 3–7% выпускников педвузов идут работать по специальности, и, если такая ситуация продолжится, через пять лет в школах будет некому работать.
О качестве образования в таких условиях говорить не приходится. Как следствие – массовые провалы учащихся на ОГЭ по математике в прошлом году.
Кроме того, по опросам ВЦИОМ за март-апрель 2021 года, 82% родителей отметили, что школа не готовит детей к самостоятельной жизни.
По мнению Руфины Броверман, «отчетность заменяет качество и свидетельствует о тотальном недоверии системы к учителю, а механизмы преодоления инерции старых привычек в региональных и муниципальных системах образования не разработаны».
Эту позицию разделяет и организатор российского педагогического движения «Школа – наше дело», эксперт партии «Новые люди» Артем Соловейчик, который считает, что «отчетность заменяет настоящее управление», для упрощения которого происходило, в частности, объединение школ в комплексы.
Между тем, по мнению эксперта, за многочисленными отчетами чиновники не замечают (или не желают замечать) кризис, охвативший систему образования.
Помимо дефицита кадров (общая численность учителей в России сократилась с 1 млн 800 тысяч в конце 1990-х годов до 1 млн 100 тысяч в настоящее время), остается нерешенной и проблема низкой заработной платы педагогов.
Казалось бы, в указах президента от мая 2012 года содержался положительный посыл: зарплата учителя должна быть не ниже средней по экономике региона.
«Только при этом забыли уточнить, что это должна быть зарплата за одну ставку», – считает Артем Соловейчик.
Он напомнил, что ключевой пункт предвыборной программы партии «Новые люди» – введение федерального учительского оклада за одну ставку в размере 75 тысяч рублей.
Недостаточное финансирование и ошибки в управлении
Директор ООО «Центр универсальных программ», член Ассоциации независимых центров экономического анализа Наталья Типенко считает, что вопрос избыточной отчетности тесно связан с экономикой образования, с разбалансировкой системы.
«Учителям дали зарабатывать за счет роста интенсивности труда и работе “на износ”. Соответственно, выросла и бюрократическая нагрузка», – подчеркнула она.
Причины – в недостаточном финансировании и ошибках в управлении финансовыми потоками.
При проведении реформ последних 20 лет (переходе на нормативы, развитии финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений) бюджеты расходов на общее образование практически не изменились. Согласно данным аналитического доклада «Российское образование в контексте международных индикаторов» (2019 год, РАНХиГС) зарплата учителей в России по паритету покупательной способности (ППС) почти самая низкая, даже с учетом работы на 1,5–2 ставки.
Расходы на 1 учащегося по ППС в России – 4,247 тысячи долларов США, в Финляндии – 10,045 тысячи долларов, в Израиле – 8,365 тысячи долларов.
«Ждать существенного роста расходов не приходится, так как расходы на образование – самое затратное направление расходов региональных консолидированных бюджетов, от 25 до 30% расходов, – отметила Наталья Типенко. – Причем эта доля достаточно устойчивая и не сильно меняется по годам. Поэтому увеличение заработной платы учителей, например, даже на несколько процентных пунктов потребует серьезных дополнительных вливаний бюджетных средств. А с учетом роста зависимости региональных бюджетов от федеральной помощи (доля межбюджетных трансфертов в доходах региональных бюджетах увеличилась с 16% в 2017 году до 25% в 2020 году) основная нагрузка должна лечь на федеральный бюджет».
Кроме этого, есть и ошибки управления: предполагалось, что введение нормативов приведет к развитию самостоятельности учреждений. На практике число автономных учреждений росло только поначалу, а затем снизилось.
Муниципальные власти не заинтересованы в развитии и справедливом доведении норматива до школ: в итоге школы одного и того же региона имеют разные фонды оплаты труда, и требовать от них одинаковых академических результатов, как считает Наталья Типенко, неправильно.
Выход видится в изменении порядка формирования стоимости услуги в школе. Сделать это возможно за счет разделения финансирования на субсидию по возмещению затрат на реализацию образовательных услуг (госгарантии, региональный норматив) и субсидию на содержание имущественного комплекса. Министром просвещения в 2020 году была создана рабочая группа для обсуждения данной проблемы.
Радикальные меры
В свою очередь доктор юридических наук Вадим Чеха предложил ряд радикальных мер по сокращению отчетности.
Во-первых, это ликвидация системы государственной аккредитации образовательной деятельности.
«Это процедура, которая предполагает определение соответствия ФГОСу деятельности образовательной организации. Но то же самое осуществляется в рамках других процедур – лицензирования, государственного контроля и надзора. В этом смысле государственная аккредитация во многом повторяет элементы этих названных мною процедур, одновременно порождая, конечно, огромную бюрократическую нагрузку на учителей», – пояснил эксперт.
Во-вторых, установление моратория на плановые проверки образовательной организации в кратковременной или среднесрочной перспективе может принести положительный эффект.
В-третьих, цифровизация образовательной деятельности, когда все основные документы и отчеты публикуются на сайте школы.
В-четвертых, запрет на привлечение учителей к работе, выходящей за рамки образовательной деятельности, который следует законодательно закрепить на всех уровнях – федеральном, региональном, муниципальном.
И, наконец, реформа системы оплаты труда в образовательных организациях. В рамках 36 часов недельной нагрузки, помимо 18 часов учебных занятий, регламентировать все виды работ учителя – во избежание их бесконечного расширения, как это происходит сейчас.
Председатель организации профсоюзов работников образования Челябинской области Юрий Конников отметил, что «сейчас мы сталкиваемся с той ситуацией, когда плановые проверки начинают подменяться огромным количеством внеплановых, и эту систему тоже каким-то образом надо регламентировать на федеральном уровне». Необходимо нормировать и перечень информации, которую ведомства вправе запрашивать от школ. Однако проблемы кроются не только вне системы, но и внутри нее. Так, в трудовых договорах крайне расплывчато прописаны некоторые требования, в том числе о том, какие именно поручения работодателя должен выполнять сотрудник. Поэтому обязанности учителя должны быть четко прописаны не только в федеральных, но и в локальных нормативных актах.
После выступлений экспертов развернулась оживленная дискуссия, в которой приняли участие педагоги и директора школ Челябинской области.
Вот основные проблемы, которые прозвучали в процессе этого обсуждения:
- совмещение должностей (учитель, педагог дополнительного образования, классный руководитель, руководитель методического объединения) приводит к росту бюрократической нагрузки, поскольку по каждому направлению требуется своя отчетность;
- без совместительства и большой академической нагрузки не обойтись, иначе учитель не в состоянии обеспечить свою семью;
- среднюю зарплату по региону получают единицы, и то за счет работы на две ставки;
- оптимизация штатного расписания и большая нагрузка отрицательно влияют на качество образования.
Звучали и конкретные предложения:
- для устранения дефицита педагогических кадров следует оценивать деятельность педвузов прежде всего по количеству выпускников, работающих по специальности;
- для сокращения отчетности документы, ее регламентирующие, должны носить не рекомендательный, а распорядительный характер.
В конце заседания Максим Гулин отметил: «Мы будем готовить серию депутатских запросов, экспертных обсуждений для подготовки законодательных инициатив “Новых людей” уже к весенней сессии парламента».
P.S. На следующий день состоялась встреча депутата Максима Гулина с министром образования и науки Челябинской области Александром Кузнецовым, на которой обсуждались конкретные случаи перегрузки отчетностью и способы решения этой проблемы в регионе. По результатам в министерство будут направлены депутатские запросы.
