Вопрос федеральных образовательных стандартов (ФГОС) имеет особую значимость не только с содержательной точки зрения (чему и как учить), но и с точки зрения обеспечивающей (какие условия должны быть созданы). Причем часть, связанная с созданием условий, в силу определенных причин выдвигается сейчас на первый план.

Эта часть выполняет важную функцию перевода определенных описательных характеристик в стоимостные. В самом стандарте стоимостные показатели отсутствуют, что в общем правильно, так как в условиях российских регионов с большой дифференциацией в уровнях жизни, стоимости единицы бюджетных услуг, а, следовательно, и в уровнях заработных плат, фиксировать условия в стоимостных показателях вряд ли целесообразно.

В качестве аргумента против стоимостных характеристик в стандарте можно сказать, что в случае установления таковых они будут установлены по минимальному значению.

Для российских регионов это уровень либо Республики Ингушетия, либо Республики Дагестан. Для всех остальных регионов установленные значения будут слишком малы и не будут покрывать не только их потребности, но и будут ниже их фактически сложившихся расходов. То есть вопрос стандартных расходов для остальных регионов не будет снят. Более того, есть опасность, что при формировании бюджетов у финансовых органов будет соблазн приблизить свои региональные расходы к «нормативным, установленным на федеральном уровне», то есть снизить.

И здесь начинается самое интересное. При финансировании учреждений (услуги) за счет средств субвенции финансируются только те должности, которые обеспечивают выполнение стандарта. То есть какие-то должности могут быть профинансированы за счет средств субъектов, а какие-то нет. Но перечень должностей в стандарте отсутствует. Часто он определяется на региональном уровне, но не всегда.

Правда, есть еще норма закона об образовании «для реализации стандарта наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции…» (статья 52 федерального закона № 273-ФЗ, часть 1).

Тем не менее достаточно часто в том, какие должности включать, а какие нет в выполнение стандарта, возникают разночтения, в частности в определениях региональных Счетных палат, которые склонны давать в этом случае определение «нецелевое использование бюджетных средств».

Таким образом, ФГОС требуют особой четкости формулировок условий реализации стандарта, так как при переводе их на стоимостные показатели на практике могут возникать сложности ввиду различий трактовок различными органами власти, управления и контроля.

Будет ли единая система оплаты труда?

Важной частью условий реализации стандарта является заработная плата и порядок ее определения.

Было поручение правительства разработать единую систему оплаты труда для медиков, основанную на профессионально-квалификационных группах. За ней последует единая система оплаты труда в образовании.

Но это будет только единая система с едиными профессионально-квалификационными группами. Возможно, будут на федеральном уровне установлены минимальные величины ставок-окладов. Но это правила игры. А источник финансирования, скорее всего, не поменяется. Но, возможно, с учетом положения регионов будут выделены дополнительные средства через межбюджетные трансферты. Так что я не стала бы надеяться на то, что базовая часть будет приравнена к МРОТ (даже к одному, не говоря уже о двух). Можно законодательно ограничить долю стимулирующих выплат, что, впрочем, уже и делается.

Возможны ли единые нормативы на федеральном уровне?

Возможна единая методика расчета нормативов по типам программ (видам услуг). Но она имеется уже ряд лет и утверждалась приказами Минобра РФ. Более того, в этих приказах устанавливался не только состав нормативов, но и определялась стоимость услуг начиная с дошкольного уровня, школы, СПО и вузов. Но была одна оговорка «для федеральных учреждений». То есть для регионалов эти величины нормативов носили факультативный характер. Правда, некоторые регионы использовали величины нормативов из приказов в своей работе по учреждениям СПО, например.

Но установление единых нормативов на федеральном уровне возможно только в том случае, если и финансирование будет осуществляться с федерального уровня.

В противном случае бюджет, который несет бремя финансовых обязательств, будет определять нормативы (размер финансовых обязательств) в соответствии со своими финансовыми возможностями (доходная часть бюджета). А, следовательно, нормативы будут сильно зависеть от финансовой достаточности/недостаточности соответствующих бюджетов.

Что касается абсолютных значений нормативов из приказов министерств, то анализ показал, что их величина не соответствует возможностям большинства субъектов РФ и их применение возможно только с понижающими коэффициентами. То есть финансовое неравенство российских регионов останется, несмотря на то что федеральные средства, выделяемые на выравнивание межрегиональной бюджетной обеспеченности, в прошлом году выросли почти в два раза.

Из какого бюджета финансировать школу?

Как довести без потерь субсидию из регионального бюджета до муниципального, из муниципального – до школы? Вопрос, как мне кажется, должен быть сформулирован по-другому. Какой уровень должен отвечать за предоставленную образовательную услугу (если говорить в терминах финансового законодательства)? В проекте нового Бюджетного кодекса бюджетное учреждение даже не является участником бюджетного процесса. Все заканчивается на уровне главного распорядителя бюджетных средств и распорядителя бюджетных средств. А это, как правило, уровень учредителя. При такой конструкции для финансовых органов эффективность приравнивается к выделению средств строго в соответствии с бюджетной росписью и объемом оказанных бюджетных услуг (при изменении числа учащихся корректировка возможна, но только один раз в год). Представляется, что такой чисто бухгалтерский подход крайне вреден. Разнообразия уже быть не может, все диктует норма, непонятно кем и как установленная.

Можно ли реализовывать ФГОС в условиях финансового неравенства российских школ?

Неравенство существует как между школами различных субъектов, так и внутри одного субъекта и даже одного муниципального образования. Если первое неравенство можно считать обоснованным (неравенство в прожиточном минимуме и стоимости единицы бюджетной услуги), то неравенство внутри одного муниципалитета обоснованным признано быть не может.

Как обеспечить всем равный доступ к услуге в рамках ФГОС, его финансовой составляющей?

Попытки регулировать этот процесс через единый норматив не вполне удались. В регионах продолжается практика применения индивидуальных поправочных коэффициентов для школ, что сводит на нет равенство доступа к финансовым средствам. А если не выровнены финансовые условия, то как можно сравнивать результаты деятельности образовательных учреждений? Кроме того, нарушается не только принцип равенства доступа к средствам, но и принцип финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.

Приведу пример из совсем другой области.

Что делали фирмы – экономические субъекты для минимизации потерь от общения с органами госвласти, налоговыми и др. надзорными и проверяющими органами в период становления рынка в стране? Они создавали вертикально интегрированные компании. Все производственные процессы замыкались в рамках одной компании. Отчеты, налоги и проверки только один раз – на выходе продукции. Все остальное – внутрифирменное планирование. Видимо, для уменьшения влияния внешних факторов на систему образования можно создавать что-то подобное: интегрированные компании с полным производственным циклом. Это своего рода школы-комплексы, но они, к сожалению, в их современном выражении созданы с другим целями – улучшение управляемости. То, что предлагается, больше похоже на американские образовательные округа с единым руководством, советом попечителей, финансовой и образовательной политикой. Но в рамках одного юридического лица. Контроль на выходе – успеваемость учащихся. Тогда вопрос неравенства в рамках одного такого образования решается легко, его просто нет.

А неравенство между регионами и школами в этих регионах останется, так как законы финансирования предполагают расходные обязательства соотносить с доходными возможностями.

Выравнивание происходит через межбюджетные трансферты между федеральным центром и регионами, регионами и муниципалитетами. То есть центр тяжести переносится на порядок определения потребности регионов в средствах для выравнивания бюджетной обеспеченности.

Приглашаем 18 апреля на Сетевую межрегиональную конференцию «Эврика-Авангард – 2020», где в формате дискуссий и проектных групп будет сформирована инициатива «ФГОС 4.0» по ключевым содержательным направлениям.