В романе-антиутопии Владимира Войновича «Москва 2042» (первое издание – в 1986 году) содержится описание будущего в таком виде, как оно представлялось писателю. В частности, в Москве будущего имелись так называемое Главное Управление Бумажной Литературы (Бумлит) и Главное Управление Безбумажной Литературы (Безбумлит). Последнее управление, по сути, снимало проблему обеспечения цензуры в условиях жесткого идеологического контроля, так как «безбумажная литература» не предполагала текста как результата творческого процесса пишущих оппозиционеров. Пишущие в формате Безбумлита считали, что они создают некие литературные произведения. Тем не менее отсутствие бумажной формы исключало какое-либо обнародование и наличие читателей, в отличие от пишущих идеологически правильные произведения в формате Бумлита.
Это литературное произведение отчасти напоминает ситуацию с внедрением электронного документооборота в сфере образования.
Само по себе внедрение электронного документооборота безусловно приносит множество положительных эффектов.
В первую очередь с моей позиции – позиции юриста – следует отметить, что электронный документооборот обеспечивает высокую степень доступности соответствующих документов образовательной организации, содержание которых непосредственно влияет на реализацию прав обучающихся, педагогических работников, родителей.
Статья 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает обязанность образовательной организации обеспечить открытость информации, характеризующей деятельность образовательной организации. Так, для родителей и учеников весьма важной может оказаться обязанность образовательной организации размещать копии устава, лицензии на осуществление образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации, локальных актов, регламентирующих образовательную деятельность.
Внедрение электронного документооборота резко ускоряет опосредуемые этим документооборотом процессы, в частности процессы обмена информацией между разными уровнями управления, учениками, родителями, администрацией образовательных организаций, существенно облегчает работу с документами и их восприятие.
В целом электронный документооборот повышает эффективность деятельности той организации, которая его внедряет, а также существенно снижает расходование ресурсов на управление.
В настоящее время уже не стоит вопрос о том, внедрять электронный документооборот или не внедрять. Использование электронной формы документооборота – реальность сегодняшнего дня для всей сферы образования.
Требования к внедрению электронного документооборота закреплены в многочисленных обязывающих нормативных правовых актах.
Однако возникает вопрос о том, почему внедрение электронного документооборота во всех образовательных организациях помимо вышеуказанных положительных последствий повсеместно приводит к росту документарной нагрузки на образовательные организации и педагогических работников. Таким образом, одна из целей введения электронного документооборота – снижение «бумажной нагрузки» – не достигается.
По сути, ситуация напоминает давний анекдот:
«Для чего нужны бухгалтерские программы? – Как для чего? Для снижения безработицы, конечно! Там, где раньше сидел один бухгалтер, теперь сидят еще оператор, программист, электронщик, пять наладчиков и начальник отдела вычислительной техники. А они их ещё и ругают».
В Рекомендациях Минобрнауки России (№ НТ-664/08) и Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации (№ 269) по сокращению и устранению избыточной отчетности учителей, направленных письмом от 16 мая 2016 года в органы управления образованием и образовательные организации, указано на дублирование бумажных и электронных форм документов и информации как на один из факторов, способствующих росту избыточной отчетности и документооборота в образовательных организациях.
Таким образом, не только не достигается одна из важнейших целей внедрения электронного документооборота в образовательных организациях, но и формируются новые условия для увеличения и без того пиковой документарной загруженности образовательных организаций.
Тем не менее возникает вопрос о глубинных причинах возникновения дублирования бумажных и электронных форм документов в образовательных организациях как результата внедрения электронного документооборота. Вряд ли руководители образовательных организаций терпят это дублирование «из вредности».
Образовательные организации выступают частью более общей системы, в рамках которой осуществляется взаимодействие со множеством иных акторов – государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, граждан, относящихся далеко не только к сфере образования. Так, по поводу трудовых отношений с работниками у администрации образовательной организации возникает необходимость во многоаспектном взаимодействии как с органами управления образованием, так и с такими органами и организациями, как, например, Федеральная инспекция труда или Пенсионный фонд Российской Федерации.
В кадровое делопроизводство, в отличие от сферы образования, только начинают внедряться элементы электронного документооборота, например в виде электронных трудовых книжек.
Более того, в разных органах и организациях, взаимодействующих со сферой образования, имеют место неодинаковые темпы и условия для внедрения электронного документооборота. Таким образом «продвинутой» в части электронного документооборота образовательной организации часто приходится взаимодействовать с другой организацией, которая в принципе может осуществлять взаимодействие только в форме обмена исключительно бумажными документами. Это волей-неволей создает условия для необходимости дублирования электронного и бумажного документооборота в образовательной организации.
Есть также и другие, отчасти объективные причины, которые способствуют дублированию бумажного и электронного документооборота. Так, например, с точки зрения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» у граждан есть право обращаться в образовательные организации и органы управления образованием как в электронной, так и в бумажной форме. Следовательно, пока существует такого рода возможность, необходимо сохранять и условия для использования двух форм документооборота в части подготовки ответов на обращения граждан.
Важно отметить то, что и в самой образовательной организации далеко не все работники могут быть готовы к переходу на электронный документооборот. У некоторых работников образовательной организации просто не хватает компетенции и (или) желания ее получать. Например, при разработке и принятии локального акта образовательной организации предполагается визирование различными лицами проекта акта. Если кто-либо из визирующих по тем или иным причинам не является участником системы электронного документооборота, то полный переход на электронный документооборот в части конкретного процесса разработки и принятия акта становится невозможным.
Вышеизложенное показывает, что само по себе правильное дальнейшее внедрение электронного документооборота в органах управления образованием и образовательных организациях требует серьезного анализа и осмысления.
