Без рубрики // Аналитика

Макрорегионы: толчок для развития образования или фактор усиления неравенства?

Министерство экономического развития Российской Федерации в конце августа представило проект стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года.

Макрорегионы: толчок для развития образования или фактор усиления неравенства?
Фото: avatars.mds.yandex.net

Предложено новое экономическое деление страны на макрорегионы с целью усиления межрегионального взаимодействия и создания условий для экономического роста. Что это означает в обычном житейском смысле?

Все очень просто: существующее административно-территориальное деление этот самый рост не стимулирует. Действительно, если мы рассматриваем любые экономические и социальные показатели в региональном разрезе, практически всегда видны значительные различия между так называемыми «богатыми» и «бедными» регионами.

Например, наши исследования образовательной инфраструктуры показывают, что:

  • различия по этим показателям (в частности, по обеспеченности компьютерами, по скорости Интернета, по зданиям школ, требующим ремонта, и другим показателям) нередко достигают 7–8 раз;
  • практически всегда есть полюса роста в виде наших крупных городов (Москва и Санкт-Петербург) и регионов постоянного отставания (республики Северного Кавказа, некоторые регионы, расположенные на юге Сибири, Дальнем Востоке и в центре Европейской части страны).

Рис. 1. Динамика расходов на образование в перерасчете на стоимость потребительской корзины (за 2013–2017 годы, по данным Росстата России).

Существующее административно-территориальное деление – это наше советское наследство, а если быть точнее, то даже дореволюционное, хотя и с некоторыми изменениями.

Когда В.И. Ленин вместе с Г.М. Кржижановским разрабатывали ГОЭЛРО (план электрификации страны) в самом начале 20-х годов XX века, то есть фактически 100 лет назад, они тоже обратили внимание, что сеть регионов просто тормозит развитие экономики. Она не дает возможности устанавливать необходимые производственные связи. Поэтому было предложено новое экономическое районирование.

Именно тогда сложилась новая сеть административно-территориального деления. Позже неоднократно предпринимались попытки внести изменения в это деление, но каждый раз что-то мешало довести идею внутренних и внешних территориальных связей до логического завершения. Конечно, на это влияло и то, что и в составе СССР, и в составе РСФСР были национальные республики.

Но вот распался СССР, исчезли экономические связи между бывшими его республиками, в стране бушевал экономический и социальный кризис, и снова возникли идеи изменить административно-территориальное деление.

При президенте В.В. Путине были созданы федеральные округа, а некоторые регионы были укрупнены (Забайкальский, Пермский, Красноярский края, например). Однако все эти меры, как мы видим, не привели к необходимому результату: экономические и социальные диспропорции сохранились.

И вот новая попытка.

В соответствии с предложением Минэкономики России может быть образовано 14 макрорегионов: Байкальский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Дальневосточный, Енисейский, Западно-Сибирский, Северный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Уральский, Центрально-Черноземный, Центральный, Южно-Сибирский и Южный.

При этом в состав каждого из макрорегионов войдут традиционные административно-территориальные районы. Но, например, Центральный федеральный округ оказывается разделенным на два макрорегиона: Центральный и Центрально-Черноземный.

То же самое происходит и с Северо-Западным федеральным округом. А Сибирский федеральный округ делится на три макрорегиона, и т.д. Предполагается ли, что в результате такого деления снизится территориальное неравенство, которое есть сегодня?

Рис. 2. Доля учреждений (школ), здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта.

На рисунке видно, что различия между макрорегионами по некоторым образовательным показателям сохраняются, их выделение не будет влиять на снижение межрегионального неравенства.

Пожалуй, главная задача выделения макрорегионов – это снижение различий внутри них, стирание различий между регионами, которые входят в их состав. Для развития экономики эта задача представляется наиболее важной. Но не менее важной является и задача снижения социального неравенства между территориями внутри макрорегионов.

Чем меньше различия между макрорегионами, тем больше условий для экономического и социального развития.

А что сейчас? Удачно ли выделение макрорегионов с учетом однородности образовательных показателей между регионами, входящими в состав макрорегиона?

К сожалению, и тут видны серьезные различия, разбросы.

Рис. 3. Разброс - разница между минимальными и максимальными значениями показателей между регионами, входящими в состав макрорегионов России, - по инфраструктурным образовательным показателям (по данным Минобрнауки России, 2016 год).

Если рассматривать разброс между значениями различных образовательных показателей между регионами, входящими в состав макрорегионов, выделенных Минэкономики России, видно, что:

  • во-первых, сам состав макрорегионов неоднороден, и различия между регионами, входящими в их состав, могут быть значительными;
  • во-вторых, закономерностей в этих различиях увидеть не удается; по одним показателям в одном и том же макрорегионе различия будут велики, а по другим - не существенны.

Давайте посмотрим хотя бы на один из макрорегионов – Дальневосточный. На рисунке 4 – подтверждение нашим выводам. По образовательным показателям внутри макрорегиона видны значительные различия. При этом различия по разным показателям не имеют однозначных закономерностей.

Рис. 4. Различия между образовательными показателями внутри Дальневосточного макрорегиона.

Казалось бы, зависимость между показателем доли детей, обучающихся во вторую и третью смены, и числом детей с ОВЗ и детей-инвалидов, находящихся на дистанционном обучении, должна быть более или менее линейной. Но это не так.

Оказывается, что чем качественнее условия обучения в школе для всех детей, чем меньше сменность обучения, тем лучше и условия, созданные для детей с особыми образовательными нуждами.

Мы видим, что для снижения проблемы межрегионального неравенства предлагаемые решения в формате макрорегионов не несут желаемых решений. Они также не содержат инструментов, которые позволили бы изменить сложившуюся динамику образовательных показателей, сохраняющую разрывы, негативным образом влияющие на неравенство доступа к качественному образованию как в формате образовательных условий, так и, следовательно, образовательных результатов.

Это только подтверждает выводы, к которым часто приходят исследователи, занимающиеся сравнением регионов, а именно:

Различия между регионами объясняются не столько объективными причинами, сколько разным качеством управления, разными подходами к решению одних и тех же вопросов.

Это означает, что для того чтобы стратегия пространственного развития начала работать так, как это задумано, необходимо, чтобы макрорегионы стали субъектами управления, причем не только экономического, но и социального, и в том числе в сфере образования.

Тем не менее такой подход вовсе не означает однозначного перераспределения управленческих полномочий в пользу их укрупнения (наподобие того, как сегодня Министерство просвещения Российской Федерации предлагает передачу учредительства школ с уровня муниципалитетов на уровень регионов).

Однако создание макрорегионов позволяет говорить о возможности политики обоснованной дифференцированной поддержки со стороны федерального бюджета региональных усилий в социальной сфере – в целом, в сфере образования в частности, а также выравнивания образовательных систем внутри макрорегиона или формирования новых сетевых взаимосвязей между регионами внутри макрорегиона.

Сильные регионы, входящие в один и тот же макрорегион, могли бы стать центрами поддержки, распространения успешных практик, передового опыта для регионов, находящихся на периферии.

В любом случае предлагаемая стратегия может стать основой для принципиально новых управленческих подходов, которые сдвинут с мертвой точки застаревшую проблему неравенства между территориями внутри нашей страны.



Новости





























































Поделиться