В опубликованном Положении об осуществлении просветительской деятельности, представленном для обсуждения на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов, крайне неудачно сформулированы условия и правила реализации соответствующего закона. Поскольку закон нужно исполнять, публикуем предложения по доработке документа.

Нет границ регулированию

В последнее время руководство нашей страны подчеркивает важность развития волонтерского движения, распространения современных знаний, реализации образовательными организациями социальной миссии. Мы попытались оценить проект постановления правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об осуществлении просветительской деятельности» (далее – Положение об осуществлении просветительской деятельности) не только с точки зрения юридического качества представленного документа, но и с точки зрения соответствия этим установкам.

Обращают на себя внимание следующие особенности документа.

1. Проект Положения об осуществлении просветительской деятельности предусматривает фактически неограниченное регулирование. Таким образом, представленный документ не учитывает возможности риск-ориентированного подхода при установлении обязательных требований. Не определен конкретный риск, на который направлены ограничения. Существующие риски уже исчерпывающим образом предотвращаются нормами других нормативных актов. Так, отдавая предпочтение заключению договоров с каждым субъектом просветительской деятельности, документ не учитывает, что ответственность за распространение запрещенной информации и нарушение Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» уже установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации.

Поиск и привлечение к ответственности лиц, нарушивших данное законодательство, является более эффективным, чем сплошные проверки добросовестных субъектов.

Исключить организации культуры

2. Реализуя полномочие по определению порядка осуществления просветительской деятельности в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2021 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон о просветительской деятельности), предлагаемый документ не только детализирует, но и устанавливает новые требования путем дополнения положений федерального закона.

Во-первых, исходя из комплексного толкования Закона о просветительской деятельности, предметом его регулирования является просветительская деятельность образовательных организаций. Однако в проекте Положения об осуществлении просветительской деятельности также поименованы организации, осуществляющие научную деятельность, и организации в сфере культуры (театров, библиотек, музеев, концертных залов, творческих объединений и т.д.). Предлагается исключить данные организации из перечня субъектов осуществления просветительской организации и не распространять на них предусмотренные проектом документа ограничения.

Во-вторых, в соответствии с частью 5 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) образовательные организации вправе вести просветительскую деятельность. В соответствии с частью 3 статьи 12.2 Закона об образовании порядок, условия и формы осуществления просветительской деятельности, а также порядок проведения контроля за ней устанавливается правительством Российской Федерации.

Представленный проект Положения регулирует порядок осуществления просветительской деятельности в образовательных организациях, но не самими образовательными организациями – силами их работников и обучающихся.

В результате это может ограничить деятельность образовательных организаций, поскольку в отсутствие установленного порядка будет неясно, как образовательным организациям следует вести просветительскую деятельность.

В связи с этим предлагается внести изменения в пункт 4 проекта Положения об осуществлении просветительской деятельности и указать, что договор об оказании услуг не заключается, если просветительская деятельность осуществляется самой образовательной организацией силами ее работников и обучающихся. Соответственно пункт 5 Положения об осуществлении просветительской деятельности в части ограничений, установленных для физических лиц, привлекаемых к просветительской деятельности, в данном случае не применяется. Иначе каждая образовательная организация будет вынуждена заключать договоры с обучающимися, привлекаемыми к проведению просветительских мероприятий, требовать от них справки об отсутствии судимости, прохождение медосмотра и т.д.

Кроме того, не смогут участвовать в проведении просветительских мероприятий несовершеннолетние обучающиеся (учащиеся старших классов, студенты 1-го курса).

Однако их участие в просветительских мероприятиях имеет важное значение, например, если мероприятие ориентировано на младших школьников.

Путаница и бессмыслица в ограничениях

3. Можно констатировать отождествление требований к осуществлению просветительской и образовательной деятельности, для которого отсутствуют обоснованные предпосылки (пункт 5 Положения об осуществлении просветительской деятельности).

Во-первых, участие несовершеннолетних физических лиц в просветительской деятельности. Установленное ограничение ведет к тому, что, например, школьники не смогут в рамках круглых столов делиться опытом подготовки к Всероссийской олимпиаде школьников, а студенты первого курса – участвовать в Дне открытых дверей университета. Учитывая, что в настоящее время несовершеннолетние физические лица успешно привлекаются к реализации ряда образовательных программ в качестве педагогических работников, например, дополнительных общеразвивающих программ, а также к волонтерским программ по распространению знаний, непонятно, чем аргументировано ограничение их участия в просветительской деятельности. Предлагается исключить подпункт «а» пункта 5 Положения об осуществлении просветительской деятельности.

Во-вторых, условие для субъекта просветительской деятельности – участие физического лица в реализации общественно значимых инициатив и (или) осуществления просветительской деятельности не менее двух лет.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует понятие «общественно значимых инициатив» и видов деятельности, которые могут быть отнесены к общественно значимым инициативам. Это противоречит принципу правовой определенности.

Кроме того, положение ограничивает возможность участия в просветительской деятельности начинающих просветителей – молодых исследователей, которые не имеют ни опыта просветительской деятельности в течение двух лет, ни опыта реализации общественно значимых инициатив.

Непонятно, почему требования к допуску к осуществлению просветительской деятельности становятся более жесткими, чем требования к образовательной деятельности, которая требует лицензирования.

Как известно, к осуществлению образовательной деятельности могут быть допущены лица, ранее не имевшие опыта преподавания. Зачем опыт просветительской деятельности квалифицированному врачу, которого приглашают рассказать о вакцинации?

Предлагается исключить подпункт «б» пункта 5 Положения об осуществлении просветительской деятельности.

В-третьих, установленный в Законе об образовании подход к инклюзивности в образовании по необоснованным причинам является недопустимым для просветительской деятельности. Если бы сегодня был жив физик Стивен Хокинг, имевший боковой амиотрофический склероз, он вряд ли бы имел возможность выступить с лекцией в каком-либо российском университете, поскольку его заболевание «препятствует занятием педагогической деятельностью». Это требование ограничивает большое число лиц, имеющих инвалидность, препятствующую осуществлению образовательной деятельности, не только к распространению знаний и своих исследований, но и к ведению социально активной жизни.

Общественное обсуждение Положения об осуществлении просветительской деятельности завершилось 7 мая – в преддверии 76-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне.

Формально юридически данный документ создает риски в том числе для встреч ветеранов со школьниками и студентами.

Пребывая в преклонном возрасте и нередко имея хронические заболевания, формально препятствующие осуществлению образовательной деятельности, ветераны Великой Отечественной войны и дети войны фактически не будут иметь возможности поделиться своими воспоминаниями и знаниями о военной истории России.

Предлагается исключить подпункт «в» пункта 5 Положения об осуществлении просветительской деятельности.

Нельзя исполнить, не нарушив закон

4. Проект Положения об осуществлении просветительской деятельности накладывает на образовательные организации выполнение обязанностей, которые не могут быть реализованы без нарушения действующего законодательства.

Так, пункты 5 и 6 проекта предусматривают требование об отсутствии ограничений к занятию педагогической деятельностью, предусмотренных статьей 331 Трудового кодекса Российской Федерации, у физических лиц и работников юридических лиц, привлекаемых на основании договоров к осуществлению просветительской деятельности.

По логике проекта Положения, организации, осуществляющие образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры, должны будут удостовериться в выполнении указанного требования при заключении договоров с субъектами осуществления просветительской деятельности.

Одним из ограничений к занятию педагогической деятельностью, предусмотренных статьей 331 Трудового кодекса Российской Федерации, является наличие у лица судимости либо осуществления в отношении него уголовного преследования за совершение определенных преступлений.

Исходя из этого, организации, осуществляющие образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры, перед заключением договоров с субъектами осуществления просветительской деятельности должны будут собирать и в дальнейшем хранить данные о наличии/отсутствии судимости у лиц, привлеченных к просветительской деятельности, то есть осуществлять обработку указанных данных.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» сведения о судимости относятся к специальной категории персональных данных, обработка которых может осуществляться только в случаях и в порядке, которые определяются в соответствии с федеральными законами, а не подзаконными нормативными актами.

Обработка сведений о судимости в отсутствие специального регулирования на уровне федерального закона создает для организаций, осуществляющих образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры, существенные риски привлечения к юридической ответственности.

Бюрократические издержки возрастают

5. Проект Положения об осуществлении просветительской деятельности нуждается в оценке регулирующего воздействия, поскольку создает дополнительную бюрократическую нагрузку на образовательные организации. В условиях реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере образования, согласование каждого шага образовательных организаций и заключение договора с любым физическим или юридическим лицом, проводящим семинар или мастер-класс, девальвирует саму идею снижения административных барьеров. Абсолютно каждое мероприятие – приглашение сотрудника ГИБДД на урок о правилах дорожного движения, приглашение на школьное мероприятие священнослужителя, презентация работодателем программ стажировок для студентов, участие экспертов в семинарах – будет требовать заключения договора с выступающими (физическими или юридическими лицами). Данное требование является практически неисполнимым.

Образовательная организация будет вынуждена тратить собственные трудовые и финансовые ресурсы для того, чтобы заключать с каждым спикером договор (хотя многие готовы выступить без него), вести реестр этих договоров, проверять биографию спикеров, выкладывать договоры в интернет.

Это касается практически каждого мероприятия, которое университет захочет провести, вплоть до открытого семинара кафедры из пяти человек, который проводится в интернете с приглашением внешнего спикера. Для такого коллектива возникающие издержки на бюрократию превысят желание просветить небольшое количество слушателей.

Бюрократические издержки возрастают и для самих просветителей, в том числе физических лиц, готовых распространять современные знания безвозмездно.

Программы, поддержанные грантами президента России, волонтерские программы по распространению знаний, таким образом, вместо позитивных стимулов столкнутся с необоснованными барьерами.

Предлагается руководствоваться принципом автономии организации, в том числе при реализации просветительской деятельности, сохранение за ней ответственности по содержанию и рисков такой деятельности, использовать в том числе принципы открытости работы образовательной организации с предоставлением сведений о просветительской деятельности на сайте образовательной организации, создающих возможность для государственного и общественного контроля.

Предлагается исключить пункт 4 проекта Положения об осуществлении просветительской деятельности и дальнейшее упоминание о необходимости заключения договора об оказании услуг, заключенных субъектами осуществления просветительской деятельности.

Таким образом, с одной стороны, принятие поправок в Закон об образовании требует приема подзаконных нормативных актов, а, с другой стороны, принятие Положения в данной редакции создаст риски для просветительской деятельности и значительную бюрократическую нагрузку. Проект Положения об осуществлении просветительской деятельности нуждается в существенной доработке.

С.В. Янкевич, Кандидат юридических наук, доцент