Экономика (хорошая экономика) – это не про то, чтобы посчитать, сколько нам надо денег. Денег может быть мало – и это плохо (часто идет латание дыр), денег может быть много – иногда и это плохо: идет их неэффективное расходование, а результаты образования не растут. А вот определить оптимальный объем средств – это крайне сложная задача, особенно в такой многообразной стране, как России. Экономика (хорошая экономика) – это о том, куда идут и как прирастают общественные ресурсы (финансы, кадры, матбаза) и почему. И какие это ресурсы, особенно – кадры. Экономика (хорошая экономика) – это всегда про завтра (про будущее), а не про сегодня. Образование (хорошее образование) – это тоже про завтра (про будущее), а не про сегодня.
Нам обычно кажется, что можно рационально определить, сколько надо средств (прежде всего – бюджетных), а потом закрепить это в каком-нибудь документе высокого уровня (Закон «Об образовании в Российский Федерации», теперь еще и Конституция)? и жизнь наладится.
Но экономика, как я всегда говорю, – женщина суровая и вредная, редко склонная к компромиссам.
Система оплаты труда учителей
Можно повысить зарплату всем учителям и закрепить это (см. выше) в очень важном документе. Правда, надо бы понять, до какого уровня? До средней по России? (плохо станет Москве, Питеру). До средней по экономике каждого региона? Пробовали – не очень-то вышло, а региональные экономики оказались в долгах (ведь есть еще врачи и медсестры, библиотекари и клубные работники, и у них те же проблемы).
Дать 2 МРОТ. МРОТ будем брать по России или по региону? А потом очередной «черный лебедь» – нефть упала, и МРОТ уже не тот МРОТ.
Переход на окладную систему – рабочее время учителя 36–40 часов, из них аудиторной 18–20 часов и внеаудиторной 18–20 часов нагрузки и нормальная зарплата (а больше работать нельзя). Учитель готовится к занятиям, ведет кружки, повышает квалификацию в процессе самообразования, активно отдыхает (или просто отдыхает). Беда только, что тогда как минимум не хватает 250 тыс. учителей, а следовательно, очень не хватает денег. Дальше выбор: студенты педвузов и педучилищ идут работать в школу (качество кадров?), растет нагрузка или падает зарплата.
Нормативное подушевое финансирование и развитие общего образования
НПФ не является единственной возможной моделью. В случае маленьких (малочисленных и малокомплектных) школ он не работает. НПФ – это экономическая модель экономии на масштабе. Хотя норматив подушевой, отдельную душу за него не выучишь. Даже в Москве. Возьмем норматив 200 тысяч рублей/чел. (норматив основной школы). Поделим его на 10 учебных месяцев, получим 20 тысяч. Можно за эти деньги в Москве хорошо выучить одного учащегося по всем предметам? Нет, нет и нет… Нужно иметь в школе определенное число учащихся, чтобы можно было это обеспечить. Вот школы и ведут, как считается, конкурентную борьбу за учащегося. Но если в одну школу придет много, а в другую мало детей, то в первой упадет качество, поскольку классы будут переполнены, а во второй потому, что денег не будет хватать (а закрыть ее нельзя, потому что, например, детей надо будет далеко в другую школу возить). На школы Рачевского и Ямбурга не надо кивать – это особые случаи.
Большинство школ в России сельские. Где можно детей возить в большие, так называемые базовые, школы – возят. Но все равно много маленьких (малочисленных и малокомплектных) школ. Очень дорогих… на фоне городских. Регионы, где много сельских школ, находятся в значительно более сложном положении по сравнению с регионами, где таких школ мало.
ФГОС, муниципальное задание и НПФ
ФГОС, муниципальное задание и финансовый норматив сейчас никак не связаны, потому что они про разное. ФГОС и финансовый норматив связывают не столько условия предоставления образования (хотя они и важны), сколько технологии достижения образовательного результата. А у нас нет понятия «образовательной технологии». Мы про них говорим, но мы их не можем описать – следовательно, технологий нет. У нас есть результат без описанного алгоритма (технологии) его достижения. А дальше я скажу страшную вещь – у нас нет понятия «профессионализма» в образовании. У нас учитель – творец (это при массовой-то профессии). А он должен быть профессионалом. «Профессиональное выгорание» есть – а профессионалов, как четко реализующих определенную технологию, немного. А творец – это очень, очень дорого (когда-то было дешево, и мы там застряли). Правда, и творцов у нас, за редким исключением, тоже немного. Есть уставший человек…
Воруют? Где?
В муниципалитетах нет, как правило, утверждённого муниципального финансового норматива на содержание зданий, потому что это ничего не дает. Сельскую маленькую школу надо финансировать по смете (иначе погибнет), в городах школьные здания разных эпох и т.п. И учащихся в них разное число. А следовательно, затраты разные. Можно установить норматив, но потом все равно придется перераспределять средства. Или школа будет вынуждена часть регионального норматива (зарплата + учебные расходы) тратить на содержание зданий.
Теряются ли деньги по маршруту «трансферт – субвенция – субсидия»? Где-то теряются, где-то нет. Как правило, это результат не воровства, а плохого управления. Своровать можно практически всегда, было бы желание. Управление системой состоит, в частности, в том, чтобы такого желания не возникало. В принципе, трансферт идет на выравнивание бюджетной обеспеченности, поэтому он должен на эти цели расходоваться по некоторым правилам. Но сгорела больница, надо быстро ее восстановить или еще что-то произошло… Субвенция идет по нормативам, но на месте видно, что если дать четко по нормативам, то какую-то школу придется закрыть, а это социальное напряжение, родителям детей придется возить, школа будет далеко, а не в 15-минутной доступности. И есть еще много причин, которые определяют необходимость некоторого перераспределения средств. Но в принципе субвенция – целевые средства, поэтому особенно ее не перераспределишь: будет нецелевка…
Субсидия – это соединение субвенции с муниципальными средствами на содержание зданий и сооружений. И общая сумма поступает в школу. Про воровство я уже сказала…
Из какого бюджета финансировать образование?
Можно ли теоретически направлять средства прямо из федерального бюджета в каждую школу? Можно, но не нужно. Можно и детям запретить в течение учебного года переходить в другую школу. Но не нужно. Я понимаю логику – на федеральном уровне определяем объем бюджетных средств на образование, делим на общее число школьников и получаем что-то вроде норматива (или очень умно считаем норматив, что на самом деле неважно). Но тогда, во-первых, надо забирать образовательные бюджеты из регионов и муниципалитетов, а во-вторых, у кого-то было побольше, у кого-то поменьше, одни пострадают, другие выиграют. В следующем году регионы и муниципалитеты, считая, что деньги идут из федерального бюджета, постараются отдать на образование поменьше, а на здравоохранение побольше… Результат понятен. Можно, конечно, и поликлиники финансировать из федерального бюджета, и муниципальные клубы (библиотеки)… Только все это в несколько другой форме мы уже имели. И нам это не нравилось.
Как ликвидировать финансовое неравенство российских школ?
Как ликвидировать финансовое неравенство российских регионов? Наши власти пытаются выравнивать бюджетную обеспеченность субъектов Российской Федерации.
Школы и в США финансируются по-разному в разных штатах, и учителя получают разную зарплату. Германия также не может выровнять экономическое положение своих земель: есть богатые, есть не очень. Соответственно, и школы живут по-разному. Мы просто этого не замечаем за фасадом значительно большего экономического благополучия. А в Китае в сельских школах очень плохо и с финансами, и с учителями, а это вторая экономика мира… Еще раз повторю – можно все выровнять и все финансировать из центра, только кончится все это как всегда… Я уже говорила, что экономика – дама стервозная.
Модель персонифицированного ФГОС 4.0
Персонифицированное образование в современных условиях – это очень дорого. Боюсь, не потянем. Дальше я скажу про это подробнее. Затраты и цены падают только при массовом производстве. И только в определенных сегментах. Новый «Мерседес» задешево не купишь, только подержанный на вторичном рынке.
Уповают на цифру: каждому свой бот, и он научит. Думаю, что это очередная иллюзия. Всегда помню А. Азимова: «Комиссия решила, что ты можешь стать человеком. Я пришел тебя учить». Выкинуть из образования человеческий фактор нельзя. Образование – это и социализация.
Пока мы пытаемся хоть как-то индивидуализировать образование через введение профилей. Фактически сейчас мы хоть какой стандарт в старшей школе оставляем только для русского языка. По математике уже единого стандарта нет – есть базовая математика на ЕГЭ и профильная. В известной степени от этого можно оттолкнуться при построении ФГОС. Но надо понимать, что по предметам, которые не сдаются на ЕГЭ, стандарт вообще перестает действовать. Принципы построения стандарта должны быть иными, и это надо серьезно обсуждать. Одно могу сказать – через стандарт условий (через ресурсы) прорваться не удастся.
Проблема
У нас нет образа учащего будущего (кроме некоторой кальки с учащихся развитых стран, представлений о построении их систем образования). Но без образа нет образования (образование по смыслу слова – это создание или достижение образа). А в этом году за парты сядут первоклассники, которые закончат школу в 2031 году. А мы думаем не про то, что будет тогда, в 2031 году, а про сегодня.
Универсальные компетенции, с одной стороны, есть реакция на неопределенность будущего, с другой, в силу своей универсальности они ничего не решают. Точнее, создают иллюзию некоторого решения. Важнейший вопрос: должна ли быть школа, особенно старшая, фундаментальной в свете новых вызовов? На этот вопрос ни в тех стандартах, которые были, ни в тех, которые то ли приняли, то ли нет, ни в постановке задачи о ФГОС 4.0, ответа нет.
Приглашаем 18 апреля на Сетевую межрегиональную конференцию «Эврика-Авангард – 2020», где в формате дискуссий и проектных групп будет сформирована инициатива «ФГОС 4.0» по ключевым содержательным направлениям.
