11 марта 2020 года Госдума РФ приняла в третьем чтении законопроект о поправке в Конституцию РФ, предложенный главой государства Владимиром Путиным. Об основных изменениях, предлагаемых в основной закон, - в материале ТАСС.
Инициативы президента
15 января 2020 года президент РФ Владимир Путин в своем послании Федеральному собранию заявил о необходимости внести ряд изменений в действующую Конституцию РФ. В частности, глава государства предложил установить приоритет российской Конституции над требованиями международного законодательства, закрепить в основном законе роль и статус Госсовета, расширить полномочия Госдумы, Совета Федерации, Конституционного суда, ограничить число президентских сроков, закрепить в основном законе ряд мер социальной поддержки населения.
При этом Владимир Путин подчеркнул, что поправки в Конституцию не должны затрагивать ее фундаментальных основ, и предложил утвердить их парламентом через принятие соответствующих конституционных законов, после чего провести общероссийское голосование по всему пакету предложенных изменений.
По результатам волеизъявления граждан президент примет окончательное решение о подписании поправок в основной закон.
В тот же день, 15 января, для сбора предложений о поправках в Конституцию РФ распоряжением президента была образована рабочая группа. В нее вошли законодатели, эксперты, общественные и культурные деятели - всего 75 человек. Возглавили группу три сопредседателя: глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас, председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников и директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талия Хабриева.
Внесение законопроекта в Госдуму
20 января 2020 года президент РФ Владимир Путин внес в Госдуму законопроект №885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (с марта 2020 года - «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»), предусматривающий изменение в ряд статей Конституции РФ. 21 января профильный комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству рекомендовал палате принять законопроект в первом чтении.
В общей сложности корректировке подлежали 22 статьи глав 3-8 («Федеративное устройство», «Президент РФ», «Федеральное собрание», «Правительство РФ», «Судебная власть и прокуратура», «Местное самоуправление»). Поправки не затрагивали главы 1-2 и 9 основного закона.
Поправки, предложенные к первому чтению
Согласно предложенным поправкам в статью 81 (глава 4, «Президент РФ»), главой государства может быть избран гражданин РФ, достигший возраста 35 лет, проживающий в России не менее 25 лет, не имевший и не имеющий иностранного гражданства или вида на жительство (требование 25-летнего ценза оседлости не касается жителей Крыма и Севастополя, в 2014 году вошедших в состав России по итогам референдума). Согласно действующей редакции основного закона, президентом может избираться гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. При этом поправки снимали действующее ограничение на занятие поста президента более двух сроков подряд.
Требования об отсутствии иностранного гражданства или вида на жительство было предложено закрепить в отношении глав регионов, членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, членов правительства и руководителей других федеральных ведомств, судей.
Изменения в Конституцию предполагают также право президента вносить в Совет Федерации представления о прекращении полномочий судей Конституционного и Верховного судов. В настоящее время решение о прекращение полномочий членов КС может принять только сам суд, а полномочия судей ВС прекращаются либо в связи с истечением срока их пребывания в должности (шесть лет), либо досрочно по решению Высшей квалификационной коллегии судей. Также глава государства наделяется правом не подписывать принятые обеими палатами парламента законы, если по его запросу КС признает их не соответствующими Конституции РФ. В настоящее время президент также может отклонить принятые парламентариями законы, но Госдума и Совфед могут преодолеть вето, повторно поддержав отклоненный закон квалифицированным большинством голосов (две трети депутатов и сенаторов соответственно).
В Конституцию РФ также было внесено положение о Государственном совете, состав которого формирует президент. К ведению совета будет отнесено определение основных направлений внутренней и внешней политики РФ, а также приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Статус и полномочия Госсовета будут определяться специальным федеральным законом.
Государственная дума, согласно предложенным изменениям, сможет не просто согласовывать, а утверждать кандидатуры премьер-министра и членов правительства, после чего они будут назначаться на должности президентом. При этом глава государства не может отклонить утвержденные Думой кандидатуры.
Руководителей федеральных органов власти, ведающих вопросами обороны, внутренних дел, безопасности, иностранных дел, чрезвычайных ситуаций, юстиции, предлагается назначать после консультаций с Совфедом. Кроме того, верхняя палата парламента получит право участвовать в консультациях по кандидатурам прокуроров регионов, прекращать по представлению главы государства полномочия судей КС, ВС, а также кассационных и апелляционных судов.
Состав Конституционного суда было предложено сократить с 19 до 11 судей. При этом КС передаются полномочия проверять по запросу президента принятые Госдумой законопроекты еще до их подписания главой государства.
Президентский законопроект также закрепляет приоритет российской Конституции над решениями межгосударственных органов, членами которых является РФ.
В основном законе предполагается зафиксировать ряд социальных обязательств государства. Это касается, в частности, гарантии минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума, индексации социальных пособий и пенсий.
Первое чтение
23 января 2020 года Госдума единогласно приняла в первом чтении внесенный президентом законопроект (за - 432 депутата). После первого чтения в думский комитет по госстроительству и законодательству поступило 391, а в рабочую группу - более 1 тыс. предложений о поправках в основной закон как от членов рабочей группы и законодателей, так и от отдельных граждан, политиков, общественных, научных и религиозных институтов, регионов. В частности, Павел Крашенниников, председатель комитета Совфеда по международным делам Константин Косачев и ряд других парламентариев предложили увеличить число назначаемых президентом РФ членов Совета Федерации до 30 человек (ныне - до 10% общего числа сенаторов, т. е. до 17 человек). При этом семь из них могут назначаться пожизненно из числа бывших президентов РФ, а также граждан, «имеющих выдающиеся заслуги» перед страной. Член рабочей группы, председатель Тульской облдумы Сергей Харитонов предложил закрепить в Конституции создание особых, не входящих в субъекты РФ «федеральных территорий», которые в силу своей специфики требуют управления из центра. Среди других предложенных поправок - закрепление в Конституции положения об особой роли русского народа в создании российской государственности, включение понятия семьи как «союза мужчины и женщины», упоминание Бога, предоставление Госдуме права прекращать полномочия членов кабинета министров и другое.
Поправки, внесенные перед вторым чтением
Перед вторым чтением законопроекта 10 марта 2020 года в документ было внесено 170 поправок. В общей сложности корректировке подлежит 41 статья 3-8 глав основного закона. Также они дополняются пятью новыми статьями. 1-2 и 9 главы по-прежнему останутся неизменными.
Значительные изменения вносятся в главу 3 («Федеративное устройство»). Она дополнена положениями о недопустимости нарушения суверенитета и территориальной целостности РФ, а также правопреемстве Российской Федерации по отношению к СССР. В статью 67 включено положение об особых федеральных территориях, не входящих в состав субъектов РФ. Организация публичной власти в них будет установлена отдельным федеральным законом. По словам Павла Крашенинникова, эта норма коснется в первую очередь военных городков и закрытых административно-территориальных образований. По мнению спикера Совфеда Валентины Матвиенко, федеральными территориями должны стать озеро Байкал и космодром Восточный.
Статья 68, закрепляющая статус русского языка как государственного, дополнена положением о том, что он признается языком «государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации». Согласно поправкам в статью 69, государство берет на себя обязательство защищать этнокультурное и языковое многообразие народов и этнических общностей РФ. Кроме того, Россия гарантирует защиту интересов соотечественников, проживающих за рубежом.
Статья 72 дополнена пунктом о защите «института брака как союза мужчины и женщины», а также о создании федеральными и местными властями «условий для достойного воспитания детей в семье» и «для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях».
Президенту РФ, членам правительства, сенаторам, депутатам Госдумы, высшим должностным лицам субъектов РФ, прокурорам, уполномоченному по правам человека, руководителям федеральных госорганов, судьям запрещается иметь вклады, а также хранить ценности в зарубежных банках. Также в число лиц, которым запрещено иметь иностранное гражданство, включены прокуроры и уполномоченный по правам человека в РФ.
Согласно новым поправкам в статьи 83 и 110, российский президент фактически становится во главе исполнительной власти, т. к. на него возлагается «общее руководство» правительством РФ.
При формировании нового правительства в случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатуры премьер-министра президент получает право не распускать нижнюю палату парламента (статья 111). В соответствии с действующим законодательством, глава государства обязан распустить Думу и назначить новые парламентские выборы. Президент также может назначать вице-премьеров и министров правительства без согласия Госдумы, если депутаты трижды проголосуют против предложенных премьером кандидатур на эти посты.
Полностью изменяется порядок назначения и освобождения от должности генпрокурора и его заместителей. В соответствии с поправками, эти полномочия переходят от Совета Федерации к президенту РФ, который производит назначения и отставки руководства Генпрокуратуры «после консультаций с верхней палатой парламента» (статья 83). В настоящее время президент представляет кандидатуры генпрокурора и его замов на утверждение Совфеду, а также вносит в верхнюю палату парламента предложения об их отставке.
Изменяется процедура назначения руководителей Счетной палаты РФ: кандидатуры будет вносить в Совет Федерации и Госдуму глава государства (статья 83). Сейчас кандидатов на пост председателя Счетной палаты предлагает Госдума, его заместителя - Совет Федерации. После согласования с президентом нижняя и верхняя палаты парламента производят соответствующие назначения.
Конституцию планируется дополнить положениями, усложняющими процедуру привлечения к уголовной ответственности экс-президента РФ. Согласно поправкам в статью 93, бывших глав государств можно будет лишать неприкосновенности только по процедуре, предусмотренной для отрешения от должности действующего президента (она предполагает участие Верховного и Конституционного судов, поддержку такого решения квалифицированным большинством обеих палат парламента). В настоящее время, согласно федеральному закону от 12 февраля 2001 года, для снятия с бывших руководителей страны неприкосновенности необходимы представление председателя Следственного комитета РФ и согласие простого большинства депутатов Госдумы и членов Совета Федерации РФ.
Изменения в статью 95 предполагают, что президент РФ, прекративший свои полномочия, становится пожизненным сенатором (он может отказаться от этого статуса). До 30 человек увеличивается президентская квота в Совете Федерации.
Конституционный суд получит право выносить постановления о неисполнении решений иностранных или международных судов и арбитражей в отношении РФ, если они противоречат «основам публичного правопорядка Российской Федерации» (статья 125).
Также в Конституцию внесена поправка, позволяющая представителям госвласти участвовать в формировании органов местного самоуправления и назначении их должностных лиц. Соответствующий порядок должен быть установлен федеральным законом.
Среди других предлагаемых изменений - положение о ежегодной индексации пенсий, государственная поддержка культуры, запрет на «умаление значения подвига народа при защите Отечества» и другие. Также поправкой в статью 70 предусматривается возможность «пребывания отдельных федеральных органов государственной власти» в иных городах РФ, кроме Москвы.
Помимо изменений в основной закон (они составляют статью 1 законопроекта), ко второму чтению были также детально разработаны порядок общероссийского голосования по поправкам (статья 2 законопроекта) и многоступенчатая процедура вступления в силу закона №885214-7 в целом (статья 3).
Принятие поправок во втором чтении
10 марта 2020 года в ходе заседания Госдумы депутат от «Единой России» Валентина Терешкова предложила после вступления в силу изменений в Конституцию дать действующему президенту Владимиру Путину право снова избираться на высший пост в стране. По ее инициативе, статью 81 основного закона предложено дополнить частью 3.1. В ней говорится, что правило о не более чем двух президентских сроках «не препятствует лицу, занимавшему и (или) занимающему должность президента РФ на момент вступления данной поправки в силу, участвовать в качестве кандидата на выборах президента РФ после вступления изменений в основном законе в силу». Число предыдущих президентских сроков значения иметь не будет.
Кроме того, Валентина Терешкова высказалась за полное снятие ограничений на количество президентских сроков в Конституции. Другой единоросс, депутат Александр Карелин, внес поправку о досрочном прекращении полномочий депутатов Госдумы и проведении новых выборов после вступления в силу изменений в основной закон.
В тот же день в Государственной думе выступил президент РФ Владимир Путин. Он поддержал поправку Валентины Терешковой, при условии, что ее одобрит Конституционный суд. При этом глава государства заявил, что не видит необходимости в досрочных перевыборах Госдумы и считает нецелесообразным убирать из Конституции ограничение по количеству президентских сроков.
В итоге в законопроект о поправке к Конституции РФ было включено только дополнение в статью 81, предложенное Валентиной Терешковой. 10 марта документ был принят Госдумой РФ во втором чтении, за него проголосовали 382 депутата, 44 воздержались.
Процедура вступления в силу закона о поправке в Конституцию
Вначале закон о поправке в Конституцию РФ подлежит одобрению не менее двух третей депутатов Госдумы и трех четвертей членов Совета Федерации. Затем документ должны поддержать не менее двух третей законодательных собраний субъектов РФ, после чего закон будет подписан президентом. На этом этапе начнет действовать статья 3 документа, в которой описана процедура вступления закона в силу. В дальнейшем глава государства направит закон на рассмотрение Конституционного суда, который в течение недели даст заключение о соответствии статей 1 и 2 этого документа основам конституционного строя РФ - главам 1, 2 и 9 действующей Конституции.
При положительном решении cуда в силу вступит статья 2 закона, регламентирующая порядок проведения общероссийского голосования (26 февраля 2020 года Владимир Путин поддержал предложение о его проведении 22 апреля). Затем глава государства должен подписать указ, содержащий формулировку вопроса, вынесенного на общенародный плебисцит, а также его точную дату. Голосование будет организовывать Центризбирком, наблюдение - Общественная палата РФ и общественные палаты регионов.
Статья 1 закона, т. е. непосредственно поправки в Конституцию, вступят в силу со дня опубликования результатов общероссийского голосования, если их одобрят более половины участников этого плебисцита. Тогда президент издаст указ об официальном обнародовании обновленной Конституции РФ, с указанием даты вступления в силу соответствующих поправок.
